在这种国际形势下，蒋介石开始重新拟定他的“国际战略”。他认为日军无论南进还是北进，都再无力西进，重庆可保无恙，故“中倭媾和为‘下策’，……参加英美战线为‘中策’”，因为英、美、苏之间尚存龃龉，倘贸然从事，“遭俄国忌恨，更促其对我断绝关系”。“……独以倭寇为敌而对英美、对德意皆采中立政策，以待俄国表明态度，……我乃决定取舍。……乃为目前惟一之上策也”。蒋介石还认为中日战争，“势必为世界战争之一环”，但现在美、苏尚未参战不必急于表态。日本一旦南进，则可自保实力，“以待美倭海战之结果”，“如果实力再损，则俄必助中共组织中国苏维埃人民政府，……只要我能维持既有实力，则俄亦不能积极为害于我”。但是重庆国民政府的实际外交活动表明，除保存实力，消极抗日一点始终未变外，随着国际形势的变化，他们交替或同时运用蒋介石所提出的上中下三策。

蒋介石之所以拒绝日方条件，是因为他深知如果接受日本的“东亚新秩序”，就是要关闭中国门户，打破九国公约，与英美决裂。另一方面，接受“共同防共”就是要废弃中苏互不侵犯条约。这样，中国在国际上将完全陷于孤立。但是尽管蒋介石言之凿凿，日本对蒋仍未“绝望”，日本政府对蒋介石的诱降也未停止。1939年1月，日本新任首相平沼骐一郎在议会中演说，明白宣布日本政府已放弃要蒋介石下野的条件，他说：“倘蒋政权幡然悔悟，接受我方建议之方针，亦无再加敌视之必要。”为了配合“以华制华”，在经济方面，日本实行“以战养战”的策略。

为了使重庆政府能继续抗战，消耗日本，随着国际形势的变化，英、美在适当时机也提供给国民政府一定援助。在蒋介石方面，自抗战开始他就对英美援助寄予很大希望。早在1938年1月30日蒋介石就致函罗斯九-九-藏-书-网福请求援助，信中说：“其希望美国之援助尤属势所必然。……吾人急迫之愿望，在美国即于此时在经济上及物资上予中国以援助，俾得继续抗战……”美国方面的答复，是援华办法正在研究中，“稍待时机成熟再行采行”。为了争取美援，重庆国民政府于1938年9月任命素称美国之友的胡适为驻美大使，同时另派美国财政部长摩根索所信赖的上海商业储蓄银行总经理陈光甫赴美请求借款。10月15日，蒋介石再次致函罗斯福请求援助，信中并说：“如予以相当巨额之贷款，……则吾人抵抗日方之攻击亦必获有更大之实力与效果。”此电发出未久，广州、武汉相继失守。美方表现犹豫不定，并有退缩迹象。陈光甫向重庆报告称：摩根索向罗斯福汇报贷款事时说：“在最近三四日中，先为广州失陷，今日则为汉口，并有关于蒋介石之谣言。坦白言之，余不知余应否进行此事，因余不知将与中国何一政府交易。”罗斯福决定暂行等待，视蒋介石动向如何再定。10月31日，蒋介石发表告全国国民书，重申抗战决心，宣扬宁为玉碎，不求瓦全。11月1日，蒋介石又致电罗斯福，列举告国民书要点，以满足罗斯福所提出的条件。美方始表示两千万美元的桐油贷款可在原则上确定。经过努力，桐油贷款终于12月15日由美国总统批准。而在此之前，11月3日，日本政府已发表自命为“东亚新秩序”的声明，企图以“东亚新秩序”代替“门户开放”原则。由于美国国务院坚决反对采取政府间贷款的方式，因此中美双方协议，由美国进出口银行和中国的世界贸易公司（由中国复兴商业公司在美国筹建）出面，美国给予中国2500万美元的商业贷款，用以购买美国商品，但不得购买军火及飞机、汽油等重要工矿产品，中国则以22万吨桐油分5年运美出售，以售款偿99lib.net还本息。年息四厘半，每半年偿付一次。1939年2月8日，双方正式签订了协定。1939年11月8日，蒋介石在国民党五届六中全会上说：“我在五中全会说明‘抗战到底’，要恢复七七事变以前的原状，是根据以中国为基准的说法；若以整个国际为范围来论断中日战争的归趋，就一定要坚持到与世界战争同时结束，才是真正的解决”。“欧洲战事业已发生……我们已经获得一个中国问题将随世界问题之解决而解决的基础”。这表明他对抗战与外援的根本认识，将中国抗战的前途完全寄托在外部的力量上。及至1940年9月27日，德、意、日三国同盟成立，蒋介石大喜过望，他在日记中写道：“此在抗战与国际形势上于我实求之不得者，抗战必胜之局已定矣。”当时德意日的行动方向不明，德军西攻还是东攻，日军南进还是北进，皆在未知中，但无论如何，中国能否拖住日本大量兵力，减少对其他方面的压力，则为英、美所共同关心的问题。

在近卫文第二次组阁的第四天，就通过了一项新的国策。这项国策的基本目的是实现日本的霸权，也就是说，建立在日本领导下的“大东亚新秩序”。为此，对内实行全国动员，加紧扩军备战，实行军事计划经济；对外，要与德国、意大利签订三国条约，与苏联签订互不侵犯条约，也要设法与美保持“和解”；对华加强诱降，促进蒋、汪合流，争取尽早解决中国问题。

正如1940年11月1日周恩来所指出，蒋介石认为“自己最能左右逢源，故他自己躲在成都，让其夫人及英美派拉英美，朱家骅、桂永清拉德，让亲日派谈和，让孙（科）、冯（玉祥）亲苏”。

总之，日本要趁欧战之机，侵入东南亚或更远的地方，攫取战略物资，掠夺英、美的殖民地。

1939年10月底，在第二次南岳军事会议上，蒋介九九藏书石曾向他的将军们鼓劲打气。他说，自德、意两国在欧洲发动侵略战争起，东方和西方的战争就紧紧连在一起了，因此，中国的抗战就决不是孤立无援的。蒋介石心中有数：日本人要打败中国不可能，中国人要单独将日本军队打出中国去，至少在短期内也是不大可能的。因此，他在会上提出，中国问题的解决，有待于世界问题的解决；中国问题的解决，必将得到世界民主国家的支持和援助。我国我军今后的任务就是坚决抗战，决不和谈，决不妥协，力争取得最后胜利。

这一天，国民政府外交部长王宠惠，就德、意、日三国签订军事同盟条约发表谈话，指出对于一切以“新秩序”为借口，而实行侵略破坏世界合法秩序之行为，我们予以坚决反对。我们决不承认“大东亚新秩序”，尤不能承认日本所谓大东亚之领导地位。

随着相持局面的出现，日本帝国主义采取了“以华制华，以战养战”的侵略方针。为了贯彻这一侵略方针，日本帝国主义改变了它的侵华策略，从以军事打击为主，以政治诱降为辅，改为以政治诱降为主，以军事打击为辅。日本大本营认为“武汉攻略战后……仅以进攻作战决难解决事变，今后应重视政略的进攻，培植并加强新政权，使民国政府趋于没落，始克有效。”1938年11月3日，日本政府发表了关于建立“东亚新秩序”的简短声明。同日，日本首相近卫文又发表了建立“东亚新秩序”的广播讲话，称“此番日本未曾动用过多军力，即获斯赫赫战果，尚保持充裕国力足以防止任何外来干涉”。近卫宣扬中、日、“满”应紧密团结，共同承担“保卫”东亚的任务。日本“渴望看到在东亚建立新秩序”，“日本决心根除隐藏在蒋政权‘长期抗战’后面之共产主义影响”。“至于国民政府，只要它恢复真正的中国精神，放弃其以往的政策，改造它的组成人员，作为一个彻底

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新生的政权愿望参加这项工作，吾人亦将不予拒绝。”这是近卫在中日战争时期发表的第二次声明。这就说明日本政府已放弃了它“不以国民政府为对手”的强硬态度，但仍坚持蒋介石必须下野。

随着日本侵华战争的扩大，英、美、法与日本的矛盾也日益加深。1938年11月，英、美、法三国政府对日本封锁长江同时提出抗议。同年12月30日，美国政府针对近卫声明提出异议，强调任何国家无权单方面废除条约，意即不能承认以“东亚新秩序”代替“门户开放”原则。1939年1月14日，英国政府也照会日本称：英国政府难以理解近卫关于尊重中国主权的保证如何能与日本政府以武力强迫中国受其控制的意图相协调。同月17日，法国政府亦发表声明，维护九国公约。据统计，自1937年7月至1939年12月，日军侵犯美国在华利益事件共达382起，平均不到三天即有一起事件发生，而日本政府作答的仅179起。

蒋介石认为：由于日本的侵华战争，在总体上与德、意两国的对外扩张政策是一致的，这就势必损害美、英等国的利益。因此，他坚信中国的孤军奋战状况，定有转机。

日本帝国主义攻占武汉广州后，深感“期望早日达到解决的希望是不大的，因为内外都出现长期持久的趋势”，决定首先“确保占领区，促其安定”，暂不向中国军队发动大规模进攻。这是由于随着日军侵略的深入，战线延长，战区扩大，正面战场仍在继续抗战，特别是中国共产党领导的八路军、新四军此时已经开辟了敌后战场，建立了敌后抗日根据地，广泛开展了敌后游击战争，迫使日军兵力越来越分散，遇到的抵抗越来越持久深入。日本兵源不足，资源有限，早在1938年3月5日《朝日新闻》就指出：“自七七以来，对华军费之支出，较日俄战费之总额，超过七倍。”战争消耗使日本国内人ｗｗw.９9ｌｉb•ｎet民厌战情绪也在增长。此外，当时欧洲局势紧张，欧战大有一触即发之势，日本还企图保留一部分兵力以应付局势变化，从事更大的冒险。在这种形势下，日本帝国主义被迫停止战略进攻，战争进入相持阶段。

1938年12月22日，根据高宗武、梅思平与西义显、今井武夫等人的事先约定，近卫又发表了第三次声明，也就是国民党副总裁汉奸汪精卫通电响应的那个声明。声明诡称日本所要求于中国者既非领土，亦非赔款，仅为中国参加“东亚新秩序”的建设。日本不仅“尊重中国主权”，而且“准备考虑放弃领事裁判权和归还租界”。声明并提出“中日亲善”、“共同防共”、“经济合作”的三项原则为基本条件向国民党当局诱降。近卫所谓的“中日亲善”，是中、日、“满”结成一体，中国承认伪满洲国。所谓“共同防共”，是要中国与日本缔结“防共协定”，在协定有效期间日本得在中国指定地点驻军，并以内蒙为“特殊防共”地区。所谓“经济合作”，是承认日本人在中国内地有居住、营业的自由，特别是在华北和内蒙，应在资源的开发利用上向日本提供便利。值得注意的是，在近卫第三次声明中并未公开提到要蒋介石下野。同月26日，蒋介石发表讲话驳斥近卫声明，指出“他这种打算，像世人都没有明白他的所谓‘东亚新秩序’的真谛，以为随便可受其迷惑。”蒋介石指出“东亚新秩序”的真谛是“灭亡中国独霸东亚”。他拒绝了日本所提出的投降条件，认为“这和以前广田的三原则相比，不知要广泛毒辣到多少倍，敌人还妄想劝诱中国接受”。日本今日“所缺者只待中国受其欺蒙，受其威胁，而向其屈服，上其圈套罢了”。

1940年，是世界局势急剧动荡的一年，日本政局不稳定。希特勒在欧洲战场的“赫赫战功”，使日本军部以东条英机为首的法西斯魔头，垂涎欲滴，一心想拿到东南亚的资源。