为什么乱占滥用耕地的现象屡禁不止？为什么耕地减少的势头难以遏制？

这是无法改变的现实，也是无法回避的现实！

中国工业化发展的趋势已无可逆转，但这并不意味着中国必将走日本、韩国和台湾的老路。很简单的道理，中国是一个有12亿多人口的大国，这是世界上独一无二的国情，根本不可能像日本、韩国和台湾一样靠吃外国米来生活。日本的人口只有中国的1/10；韩国只有中国的3%。他们能从国际市场进口一定的粮食来维持国内粮食的供需平衡，而中国如果也像他们一样70%的粮食依赖进口，那将是一个庞大的数字，也是一个无法实现的数字。很显然，中国未来的粮食只能靠自力更生才能解决。

首先，我们必须控制耕地的减少，保证粮食播种面积。国土资源部已规定，各省自治区直辖市划定的永久基本农田应当占本行政区域内耕地的80%以上，其中经济发达的沿海地区要占90%以上。新增建设用地指标只保证重点项目用地，一般性项目的用地将靠整理存量土地来实现。为实现土地总量的动态平衡，要通过整理和开发来补充耕地。据估计，我国城镇现有建设用地中至少40%属于低效利用，另外全国还有174万亩闲置土地，通过内涵挖潜，在今后相当长一段时间内，不靠新占耕地，而主要靠存量建设用地，可以基本满足城乡建设的用地需要。另外，对现有耕地、各类零星闲散地、农村居民点用地、砖瓦窑场用地及乡镇企业用地进行整理，可以增加大量耕地。据估计，我国城镇和农村居民占用地总量已达2.72亿亩，人均用地153平方米。如果我们按规划将人均用地标准降到100平方米，可腾出9500万亩，这比我国10年来非农建设项目占用的耕地面积总和还要多。另外，我国城市闲置率至少为15%，约有400万亩。同样的工业项目，我国的用地面积要比发达国家高11～13个百分点。如果将这些闲置的土地盘活，提高土地利用率，城镇里可挖掘出大约40%的土地潜力。由此看来，只要我们下决心挖潜力，不仅可以保证用存量土地满足城乡建设需要，而且还有可能挤出上亿亩的新增耕地。江苏省对原有耕地大面积整理后，增加耕地5～10%；上海奉贤县实行工业向园区集中，农村居民向集镇集中，增加耕地17%。若按土地整理后耕地面积增加5%推算，全国即可增加耕地1亿亩。

但是，从国际的经验来看，经济快速发展往往导致耕地面积的减少，进而影响到粮食生产与消费的平衡。日本、韩国、台湾便是很好的例证。

二是强化土地利用总体规划的经济地位。规定任何土地未经规划不得开发利用；执行规划不得变通。

另外，科学技术的应用与推广，也将起到至关重要的作用。

国内外许多专家分析，凭中国目前的经济基础和发展势头，达到小康水平并非难事，但关键是要跨越第一道门槛：人均占有粮食产量400公斤。

前面我们已经分析过，耕地的产出率是有限的，换句话说，一定的土地只能养活一定的的人口。三年困难时期的饥饿阴影已经证实了“人有多大胆，地有多大产”是违背客观规律的，也是不可能实现的。

除了新的国土管理法为保护耕地制定了严格的法律条文，全国许多省市也制定了相应的地方法规，严格保护耕地。

专家分析，现行的国土管理法至少有以下几大缺陷：一是现行法对农用地转为建设用地缺乏严格的法律限制；二是现行法对土地违法行为缺乏强有力的法律监督体制和手段。在我国，土地违法主体除公民、法人外，还有地方政府。现行土地管理体制下，土地管理部门隶属各级政府，上下级土地管理部门仅是业务指导关系。这种体制难以监督制约地方政府的土地违法行为。同时，在法律手段上，土地执法部门缺乏应有的法制手段，一旦形成违法事实很难纠正。三是现行法对土地征用权缺乏严格的法律限制，且比较分散。从世界各国法律看，土地征用是剥夺公民财产权的一项法律措施，都规定了明确的限制条件——只能用于公共目的，其他用地只能通过市场取得。而我九九藏书国所有建设项目均可进入征地程序，这是导致滥占乱用耕地的根本原因。另外，各国土地征用权均属中央政府，高度集中，而我国分属中央、省、地、县四级。四是现行法对国有土地资源和市场管理缺乏明确的规定，特别是谁是国有土地所有者的代表没有规定。国有土地实际上是掌握在市县政府手中，加上不合理的土地收益分配政策，刺激了地方政府多卖地、低价卖地行为大量发生，造成国有土地资产大量流失。

三是对土地征用制度进行改革，上收土地征用批准权，集中于中央和省级政府；改变征地方式，除线型工程外，今后不得进行项目征地，只能由城市政府为实行城市规划统一征用。

我国的粮食生产的复种指数已达到了相当高的水平。1952年，我国土地平均复种指数为130.9%，1966年达到142.6%，1978年达到151%。近10年来，基本上维持在150%左右。而长江以南的广东、湖南、江西等省份，一般都在200%以上。这意味着我们靠一年多种几茬庄稼来增加粮食产量，事实上也可能性不大了。因此，我国的粮食播种面积无法再有大的扩展。现在，如果耕地不再有大幅度减少，我国的粮食播种面积尚可维持在16.5亿亩的“警戒线”上下，最乐观的状况是到2000年，还有16亿亩。

保持耕地总量平衡，已成为中国土地管理中的一项关键性工作。新组建的国土资源部已制定了《全国土地利用总体规划纲要》，确定19.2亿亩为1997至2010年这一规划期内的耕地保有量，并确保这一耕地数在这14年间只增不减。现在，这一规划已层层落实，要求各地政府严格控制建设规模，对土地进行用途管制。建设用地一律实行占补平衡，绝对不随意乱占滥用。

从三大作物的单产潜力看，我国粮食中水稻和小麦的单产略高于世界平均水平，玉米则低于世界平均水平。与发达国家相比，三者也都还有潜力可挖。我国目前至少有1亿亩耕地可建成“吨粮田”，而现在一般大都在400公斤左右。如果达到吨粮田水平，即相当于增加1倍的耕地。

中国的黄土地功不可没。它养育了一代又一代的中国人。今天，它又面临着一个新的考验，要养活12亿多中国人。那么，中国的黄土地到底还有多大的潜力呢？

这就是说，我们要保证炎黄子孙不饿肚子，一是要控制人口，二是要维持一定的耕地量。由于人口生产有一定的惯性，人口控制有一定的滞后性，因此，我们现在虽然实行了最严格的人口控制措施，但到2000年达到12.8亿人口，到2030年达到16亿人口，已基本上成为定局。在这种情况下，我们就必须保证有能维持这么多人口生存的耕地量，通俗地说，就是“保命田”。

如果我们一一分析中国粮食的各个要素，则不难发现，中国的粮食生产虽还有一定的潜力，但难度相当大。

无庸讳言，中国的粮食生产面临着困难重重，阻碍重重，但只要我们下决心、下力气、下本钱，我们就完全有把握在下世纪初让中国的粮食产量稳定在50000万吨的水平，在2030年登上60000万吨的台阶，不但保证中国人不饿肚子，而且让每一个中国人都享受到小康水平的粮食占有量。

中国的经济已稳步跨入了一个持续快速发展的阶段，这是中国人日思夜盼的时代。

第三种预测：介于二者之间，粮食播种面积15.9亿亩，平均亩产313.5公斤，总产量达到50015万吨，人均粮食产量391.8公斤。

过去我国长期以来实行5级政府管理土地、分级限额审批土地制度，这种管理模式导致不少地方政府受到利益驱动，在土地利用上只考虑局部和眼前利益，时常采用“化整为零”、“下放土地审批权”等方法扩大或变相扩大自己审批土地的权力，从而使土地利用效率低，闲置浪费土地严重，耕地面积不断减少。这次新的土地管理法废止了土地分级限额审批制度，实行一项更为严格的土地管理新制度——土地用途管理制度。首先确立了国家实行土地用途管制的法律制度；其次，将土地９9lｉb.ｎet分为农用地、建设用地和未利用土地，将土地使用权分为农用地使用权和建设用地使用权，并规定了不同的权利内容，促使土地所有者和土地使用者在用途管制的前提下依法使用土地；再次，建立农用地转用审批制度，将农用地转用审批作为实施用途管制的关键，凡农用地转化为建设用地的，必须由省级以上人民政府依照土地利用总体规划进行审批。

新的土地管理法将“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地”作为基本国策写进法律，将耕地总量动态平衡的目标、耕地占补平衡制度、基本农田保护制度上升为法律，特别明确了土地执法监察的对象，赋予土地行政主管部门在监督检查中的调查权、制止权和处分权，加大了土地执法力度。

10年后的1998年3月，李鹏同志在第九届全国人大一次会议上的作的《政府工作报告》中，公布到1997年12月31日，中国人口已达到12.36亿。由此看来，到2000年，全国的总人口绝对会突破12.5亿，很有可能达到12.8亿。进一步估计，到2030年，中国的人口才会达到峰值，而此时的人口将是16亿。

日本、韩国和台湾都在工业化进程中，出现了耕地面积的大幅度减少，以至无法维持粮食供需平衡，惟有靠大量进口来弥补粮食缺口。布朗先生认为，快速的工业化将不可避免地导致占用大量耕地，这将超过土地生产力的增长，并最终导致粮食总产量的下降。中国现在也正处于工业化进程中，中国以后的状况必然与日本、韩国和台湾一样的结局。

“小康”的门槛我们需要温饱，但我们不满足于温饱。

解放以来，我国的粮食单产增长较快，已达到世界发达国家平均水平，但与美国、法国、德国、日本等国家相比，仍然还有相当大的差距。有差距也就意味着有潜力，只要我们加大农业投入力度，增加科技含量，中国的土壤照样能种出高产的粮食。为此，除了继承传统农业精耕细作的生产技术外，加大水利设施建设和化肥、农业机械、电力、资金等大量现代农业生产要素的投入，将是粮食增产的重要方法。

有法律为中国的耕地遮风挡雨，有法律为中国的粮食生产撑腰壮胆，中国的粮食生产将会有一个较大的发展。

这其中自然有着相当复杂的原因，但是，法律不健全，以及执法不严格，是最主要的原因。

韩国和台湾也呈现相似的状况。韩国自1965年粮田面积达到峰值后，即以每年1.2%的速度减少，到1994年已经下降了46%；台湾从1962年到1994年，粮田面积也是以每年1.2%的速度减少，32年时间减少了42%。

七届全国人大为我国制定了一个诱人的目标：2000年跨入小康社会。

历史，注定我们这一代要以最少的土地养活自己，因此也就注定了我们这一代必须把粮食生产摆在头等重要的位置。

四是建立农地转用审批制度，防止农地无限制地转为建设用地。

首先，我们受到耕地面积逐年减少的制约。现在我国人均耕地也才1.55亩。不足世界平均水平的一半。而现在每年500～800万亩的耕地减少势头还在继续持续，许多粮食主产区人均已不足1亩，有的地方已经不到人平0.8亩的最低极限。很难保证，到2000年，我国的耕地还能保持19亿的水平。巧妇难为无米之炊。缺少耕地，就意味着失去了生存的基础，粮食增产也就成了无本之木。

面积没有扩大的余地了，惟一的途径便只有增加单产了。如果到2000年，我国还能保持16亿亩的粮食播种面积，要生产出51200万吨粮食，平均亩产必须达到320公斤。到2030年，要生产出64000万吨粮食，平均亩产要达到400公斤。而我国粮食产量最高的1996年，平均亩产才305公斤，这意味着3年时间里，我国的平均亩产要增加15公斤，在33年内要增加95公斤，接近法国、英国、德国、日本等发达国家的水平。这就需要投入大量的生产成本，包括加强水利建设、提高科技含量。九_九_藏_书_网

全面考察中国的粮食生产，我们可以得出这样一个结论：中国的粮食生产有困难，也有潜力。如何克服困难挖掘潜力，则是摆在我们面前的艰巨任务。

1986年颁布的《中华人民共和国土地法》实施10年来，对保证国家的经济建设，特别是国家重点扶持的能源、交通、水利项目和城市建设用地的需要，发挥了重要的作用。但是，随着社会的发展，尤其是社会主义市场经济体制建立后，土地作为要素已进入市场，土地管理出现了相当复杂的局面。在此情况下，现行的《土地管理法》已明显不适应形势发展的需要。

依靠科学技术夺取农业稳产高产，是当前发达国家一致的经验。根据对30多年来农业增长率的研究和测算，到目前为止，我国技术进步对农业增长率的作用仅占30%，而经济发达国家一般占60%至80%，这表明我国农业仍处在技术层次较低的粗放经营阶段，同时也说明在依靠科学技术进步方面，我国还有很大的潜力。如果通过努力使技术进步在农业和粮食增产中的作用由现在的水平提高到50%甚至再提高到70%的先进水平，就意味着我国粮食生产能力可提高4500～9000万吨，足以保证中国粮食生产能力在下世纪初再上一个新台阶。

这是小康社会的基础，是小康水平的标志。

——我们别无选择！

四川省人均耕地仅0.8亩，近几年建设用地逐渐增多，四川省政府颁布了《四川省开垦耕地暂行办法》，全省把土地开发复垦纳入各级政府土地管理目标考核的重要内容狠抓落实，并将任务层层分解到市、县、乡、村和农户，层层签订承包合同，制定了奖惩办法，有效地促进了土地开发复垦工作。“八五”期间，四川省开发复垦土地260.9万亩，耕地69.8万亩，连续8年实现复垦耕地同建设占用耕地面积持平有余。

一方面我们必须死保现有耕地不再减少，另一方面我们还可以继续开垦一些宜农荒地，包括在不影响生态环境的前提下开垦一些荒山与湖洲，并对建设用地和工业用地进行还农复垦。据调查，目前全国有成片可垦荒地5亿亩左右，其中近期可以开垦为耕地的约有1.2亿亩；有零星荒地1亿亩，近期可以开垦为耕地的约5000万亩；还有适垦滩涂5000万亩，可以改良的草原面积5000万亩以及可供养殖的淡水水面和约100万平方公里的近海海域。除宜垦荒地外，由于各种自然灾害和基本建设造成损毁的耕地资源数量也相当大，据估计，我国因各种人为因素造成的废弃耕地约2亿亩，其中因从事采矿、烧砖、燃煤发电等生产活动而造成的废弃土地约5000多万亩，其中70～80为良田沃土；全国兴修水利、修筑铁路、公路、建筑取土等建设造成废弃土地约1.5亿亩，其中耕地占70%左右。预计，今后我国仅工矿废弃地每年就将以70万亩速度增加，如开采1万吨煤，要塌陷土地3至4亩，我国年产煤11亿吨，要损失土地30多万亩。综合治理废弃土地到了刻不容缓的地步。目前，我国废弃土地复垦率仅占4%左右，速度太慢，利用率太低。而美国、澳大利亚复垦率达85%以上。如果达到国外一些国家50%的复垦率水平，那么，全国就可新增宜农耕地4500万亩。国家土地利用总体规划要求，从现在起，每年要复垦400万亩。按每亩生产粮食400公斤计算，每年可增产粮食16亿公斤。

广东省先后制定了13个土地管理和耕地保护法规以及20多个行政规章，有效地保护耕地。为了使法规切实可行，广东省还强化了土地监察执法队伍的建设，目前全省建立了土地监察执法队伍86个，800多人，在加强国土与行政监察、纪检部门联合办案的同时，还有37个县市与公安司法部门建立了不同形式的联合土地执法体制。

第二种预测：加大粮食生产力度，增加农业投入，耕地面积平均每年只减少400万亩，粮食播种面积能达到16亿亩，粮食亩产能达到328公斤，届时，粮食总产量将达到50295万吨，人均粮食产量409.8公斤。

中国科学院国情分析小www.99lib.net组曾对2000年全国的粮食产量进行过三种预测。

既使我们将人口控制在12.5亿，我们能否生产50000万吨粮食呢？

修改后的新国土法采取世界上最严格的措施管理土地，保护耕地。这是党中央、国务院根据我国土地形势作出的重要决策。新土地法力图在体制、机制、法制上解决土地管理，特别是耕地保护上的根本问题；并贯彻土地管理原则，一方面土地发展权属于国家，另一方面明确划分了土地管理职权；土地征用最高决策权属中央政府专用；改变限额审批制度，实施用地管理制度。

据原国家土地管理局政策法规与监督检察司司长、《土地管理法》修订小组组长甘藏春介绍，此次修订有8个方面的突破：一是对耕地实行特殊的法律保护制度。规定省级政府都必须采取措施履行对本行政区域耕地数量不得减少的法定义务；把基本农田保护制度上升为法律；建立占补平衡制度，建设占用耕地必须新造相同数量、相当质量的耕地。

由于粮食总产量下降，日本的粮食供需差距迅速拉大，他们只好通过大量进口粮食来求得平衡。1950年，日本每年进口粮食400万吨，当时尚只占其消费总量的25%；而到1990年，年进口量达到2800万吨，占其消费总量的75%。这意味着，日本的粮食消费2/3依赖进口来维持。

“八五”期间，福建省耕地总数从1854.8万亩下降到1805万亩，净减少49.8万亩，而同期人口增加了164.26万人，人均耕地从0.62亩下降到了0.57亩。全省每年人均耕地减少0.01亩。福建省人大立法死守1500万亩基本农田，各地不得随意调整、占用。要严格控制各项建设占用保护区内的耕地，对于违法审批、占用基本农田保护区内耕地的的，除应依法予以处罚外，对有关责任者还要给予党纪、政纪处分。

战国末年，中国的黄土地上大约每年能生产913.5万吨粮食，到唐朝3320万吨，至清朝中叶达11340万吨，增长了12.4倍，这主要靠耕地面积的扩大(8.1倍)和粮食亩产的增加(1.8倍)。

在提高耕地的复种指数上，也还有潜力可挖。虽然全国平均的土地复种指数已达到150%，但地区之间很不平衡。长江以南部分省份已达到200%，长江中下游一些省份一般是180%左右，黄河中游的省份大多在135～171%之间，东北地区则只有100%。如果普遍达到150%以上，就等于又增加了几亿亩粮田。即使南方的12个省，也仍有2亿亩冬闲田，近期内可以开发利用的至少有1亿亩。

另外一个突出的变化是，新的国土管理法明确了对农民土地经营权的法律保护。河南省确山县农民陈双喜怎么也不会想到，十五届三中全会刚刚开过，全国上下宣传土地承包期再延长30年的热潮还没有退去，自家承包的山林就被村支书的独生子强行霸占了。这片他投资40多万元，倾注了无数心血、已经经营得有声有色的山林离承包合同确定的期限还有40多年才到期，可现在人家说占就占了。村支书面对电视记者的采访却无所畏惧：“这是我们村定的。”在权力面前，政策成了一纸空文。陈双喜欲哭无泪的双眼似乎在告诉我们：农民太需要法律这样一个强有力的武器了。现在，新的土地法明确规定：“农村承包经营期限为30年……农民的土地承包经营权受法律保护。”农村土地承包经营期限30年不变，是我国改革开放以来一直实行的政策，这次将这项政策上升为法律，为稳定农村的经济制度提供了法律依据。过去农民担心政策会变，现在则可以法律为武器捍卫自己的合法权益。

按国土资源部的计算，到人口高峰年，按人均占有粮食400～450公斤计算，必须维持19.2亿亩的耕地保有量，否则，就不能保证中国人吃饱并且还能吃好饭。换句话说，就是有可能饿肚子。

从以上我们可以看出，新的国土管理法突出了对耕地的保护，过去省、地、市、县甚至乡和村都可以批地卖地用地的混乱局面结束了，尤其是九*九*藏*书*网农用地绝对不能轻易占用了。这意味着，我们从行政批地走上了法制管地的轨道。

有鉴于此，1998年8月29日，第九届全国人大常委会第四次会议审议通过了新的《土地管理法》。这部于1999年1月1日起实施的新土地管理法针对现行法的种种缺陷，进行了全面的修改。

五是执法监督检查。在法律责任制度上实行比现行法更完善的制度，明确各地土地管理部门同时是土地法律执法监督部门，国务院土地管理部门有行政处罚权。

第一种预测：粮食生产维持现状和只作局部改进，耕地面积平均每年减少600万亩，粮食播种面积仅15.67亿亩，平均亩产298.5公斤，粮食总产量达到47750万吨，按12.8亿人口计算，人均373公斤，低于目前水平。

李鹏同志在七届人大一次会议的《政府工作报告》中设想，到2000年，如果中国的人口能控制在12.5亿，全国粮食总产能达到50000万吨，我们就可以实现人均占有粮食400公斤。

除了保护耕地，要有效地增加粮食产量，那就只有在现有耕地上进行挖潜了。从生产潜力上看，现在耕地中有2/3(即9亿多亩)仍处于中低产水平，亩产水平在两三百公斤左右。只要因地制宜进行改造，平均每亩仅增加粮食产量50～70公斤，全国就能增产粮食500亿至750亿公斤。

加大农业投入力度，增加粮食单产，这也许是将来中国粮食增产的主要甚至惟一途径。

19.2亿亩，这就是中国人必须保证的“保命田”！

这一数字已比前几年公布的数字高出了4亿多亩，很显然，在工业化进程越来越快的时候，在耕地减少的势头还未完全遏制的时候，要守住这块“保命田”，确实不是一件容易的事情，但我们又不能不守住，因为这是关系到我们将来饿不饿肚子的大事！

目前的中国，与50年代的日本有一定的相似之处。从农业角度看，均为人口高度密集时期，1950年，日本人均粮食播种面积为1.2亩，而目前中国为1.34亩；从经济发展阶段看，均为工业化进程的开始阶段。随着工业化进程的加速，日本的大量农田被建设工厂、仓库、高速公路等占用，耕地面积日益萎缩，大量的农民离开了土地，粮食产量日趋下降。1955年，日本的粮食播种面积达到550万公顷的历史最高水平，到1994年便下降到240万公顷，整整减少了一半多。相应的便是粮食产量持续滑坡。日本粮食产量在1960年达到历史最高水平，此后，除水稻单产有所增长外，其粮食总产量下跌了32%，几乎每年下降1%。

这就意味着中国在工业化进程中，绝对不能以牺牲耕地和牺牲农业为代价，而应该做到工业和农业同步协调地发展。固然，在工业化过程中必然需要占用一部分耕地，但除了统筹规划外，一定要实行占补平衡的制度，尽量以其他方式弥补土地的占用，以保持耕地的总量平衡。

经济要发展，耕地要平衡，这就是摆在我们面前的一项艰巨任务。无论是抑制前者还是牺牲后者，都是不符合我国发展思路的。我们不走日本的老路，我们也不能走日本的老路。

由此，我们可以大胆地说：中国的黄土地不仅有能力养活我们，而且还有潜力让我们超越温饱。关键在于我们对粮食问题的重视程度，在于我们对粮食生产的努力程度。

1949年，我国的粮食总产是11318万吨，到1997年，粮食总产达到49250万吨，48年时间，增长了4.8倍。在这期间，耕地不仅未有增加，反而有所减少，粮食播种面积则基本持平。这近5倍的增长量，完全是靠亿万农民精耕细作侍弄出来的。

前面我们已经谈到，到2000年中国宣布进入小康社会之际，人均粮食消费必然会超过400公斤，很有可能达到500公斤。即使按400公斤计算，届时12.8亿人口需要51200万吨粮食，到2030年中国人口达到16亿峰值时，需要64000万吨粮食。那么，中国的黄土地到底还能不能生产出这么多的粮食呢？这不能不令我们深切关注。