日本政府为切断中国与其他国家进行贸易和“确保作战行动的自由”曾就是否对中国宣战问题进行过多次研讨，以求用宣战后其他国家不得向交战国出售军火这种手段来使得中国的外援被切断。中央省部内的一些强硬少壮派势力认为“由于未宣战占领地区的海关不能接收，邮政、金融以及行政等的管理均有不便”，所以这些少壮派军官坚决主张“果断地宣战”。

此时的松井石根基本上已经放弃了正面遏制柳川平助继续进军的努力，因此在报告中反而吹嘘起第10军的“破敌之锐气”来。其实松井石根心里也很清楚，要借参谋本部之手去压制柳川平助已成画饼，反而会给东京留下自己无力驾驭下属的印象。与其如此不如顺水推舟，造成进军南京的行动始终是在自己的授意之下进行的假象。

于是自11月16日内阁会议决定废除只适用于战时的《战时大本营令》，重新制订一个既适用于战时也适用于事变之际，按其需要可设置大本营的《大本营令》，并规定“陆、海军大臣既作为国务大臣参加内阁，又作为统帅部之一员置身大本营，负责两者之间的紧密联系……大本营纯属统帅之府，国务则统属于政府，两者职能范围分界严明……收拾时局问题等主要政务……应先在大本营内陆、海军当局对其基本原则取得一致意见，然后移交政府”。20日设置大本营，11月24日，日本即召开了昭和时代的第一次大本营御前会议。

理由是：南京政府因在湖东会战中大败，现已作出迁都之举，仅留统帅机关于南京。其第一线部队之战斗力已显著丧失。如今敌之抵抗在各阵地皆极为微弱，很难确定敌是否有确保南京之意图。在此之际，留部队于苏州、嘉兴一线，不仅丧失战机，而且使敌方恢复元气，战斗力得以重新整备。据此，要彻底挫其战斗意志，恐怕甚为困难。因此，由于事变之解决时间益发延长，故于国内之国民难以谅解我军之作战意图，从而有害于国论之统一。因此，可利用目前之形势，攻克南京。华中方面也可明确作战目的。

对山东地区，目前虽尚未计划立即使用武力，但考虑到适应今后的作战形势，正进行必要的准备。这方面需要使用的兵力，预定从华北或上海方面抽出少数兵团担当作战。至于作战地点及要领，正在筹划根据情况，适时以最小牺牲出色达成目的。

出席此次会议的有：闲院宫参谋总长、多田骏参谋次长、下村定参谋本部第一部长、杉山元陆相、伏见宫军令部总长、岛田繁太郎军令部次长、近藤信竹海军军令部第一部长、米内光政海相。会上，首先由闲院宫参谋总长奏呈了陆军的作战方针，然后由下村作战部长作了说明：陆军自事变发生以来，在海军的密切协办下，在各方面予敌军以重大打击，今后再继续此种强压作战。为此，根据参谋总长殿下说明的方针，正在制订计划。

随着方面军命令的下达，上海派遣军在11月24日突破第74军、第39军阵地之后，便对无锡发起进攻。由于第9师团以秋山义允指挥的步兵第6旅团从侧翼发起进攻，胡宗南第17军团所属第1军第1师只勉强抵挡了一天，次日便放弃了无锡，日军在占领无锡之后继续向西进攻，同一天第10军突破了中国陆军之中少数地方军精锐的桂系第7军的防线，占领了吴兴。无锡、吴兴失守后，国民政府最高统帅部为了使淞沪战场撤回的部队能够脱离日军由京杭国道一线形成的包围圈，则下令集结于宜兴、张渚等地的第21集团军、第15集团军以及总预备队等各部队迅速向孝丰、广德、宁国等地转进。同一天第三战区长官司令部下令撤销了第15集团军、第21集团军的番号，改称第7军团、第16军团。

对此，多田骏参谋次长虽然表示同意，但却并不能够安心。而前线的华中方面军司令部方面在接到《临参命第一三八号》指示“废除根据《临命第六百号》指示的华中方面军作战地域的《大陆电第十八号》”之后，立即制定了《华中方面军第二期作战计划大纲》，这份作战计划大纲的作战方针是：“华中方面军与中国方面舰队系统，迅速攻克南京。”指导要领强调为：“方面军大致在无锡、湖州一线以东地区，于12月上旬前，彻底完成向南京跃进之准备，并相机以一部攻克江阴要塞，以及占领杭州。方面军以一部自扬子江左岸及芜湖方面进至南京背后，其主力自丹阳以东之京沪铁路、丹阳、句容方面，以及湖州、宜兴、溧阳、溧水方面相呼应，于南京要塞外，歼灭敌之野战军，攻克南京。本次作战预定于昭和十三年一月中旬结束。”

而第10军则“大致以一个师团之兵力，自广德、宁国、芜湖一线，进抵南京背后，其主力重点保持于宜兴、溧阳一线，击破当面之敌，并进抵溧水附近。酌情以一部占领杭州”。关于两军之作战地域，是以“黄浦江、北新泾下游之苏州河、北新泾、青浦、吴江、宜兴以北约十公里的岜亭桥镇、溧阳西北约二十五公里的黄金山镇一线为界”。

由于意见的不统一，在11月初，近卫首相甚至下令在内阁中成立了九-九-藏-书-网一个第四委员会，专门研究是否宣战的问题。虽然这个第四委员会得出的最后结论是“宣战对日本方面不利”，使得近卫政府最终决定仍维持不宣而战的局面，但不宣战就不可能按照1893年的天皇敕令成立战时大本营，来统一军方及政府的战争行为。

而这一意见也得到了近卫文麿政府的支持，在淞沪会战激烈进行时，近卫首相就提出了“宣战”这一问题，但却遭到以陆军次官梅津美治郎、海军次官山本五十六为首陆海军稳健派的共同反对。这些陆海军的高层们认为“宣战固然能阻止中国与第三国间的贸易，但日本从国外输入军需物资也将变成非常不自由，使得国防力量出现很大缺陷”，故而“作为陆、海军一致的意见，是以不宣战为好”。从这个层面上来看，稳健派考虑问题远比少壮派周到，毕竟日本是个资源贫乏的岛国，对海外贸易的依赖犹胜于此时向中国宣战。

以上华北地方，除山东等地区外，大规模的进攻作战告一段落。防止敌人诱我深入内地，徒然扩大无益的战线，停下来保持迎击敌人的态势。今后，该方面结合确立治安，有必要对上述部队进行整理、抽调、专用等工作。因此目前对兵力的整理及将来的警备要领等，正在分别制订计划。

为了达到这个作战目标，方面军司令部在作战准备上要求“方面军按照能够适应今后会战之要求进行整编，各兵团整顿兵力，充实战斗力”。在部署上则要求上海派遣军“在占领无锡后，若能以一部封锁江阴要塞，则攻克之；大致以一个师团之兵力，于扬子江左岸地区作战，并于南京北部地区切断津浦铁路。其主力重点保持于丹阳、句容一线，击破当面之敌人，进至磨盘山脉西侧地区”。

【近卫文麿，三度上台组阁的近卫文麿，在日本政界有『富士山』之称，意为『远看风景秀丽，近观粗糙不堪』，讽刺其虽然出身高贵，但政策摇摆不定，全无领导能力】

随即第三战区长官司令部命令廖磊的第21集团军以周祖晃的第7军占领菱湖镇、仙市、大钱镇一线，阻敌西犯。而日军第10军攻占南浔镇后，继续向西进攻，11月24日突破仙市战线，随即向吴兴发起进攻。吴兴之战，包括第7军172师副师长夏国璋在内的数千中国士兵殉国，而日军则是趁着到达广德、泗安的第23军行动迟缓集中未完成的时候，九*九*藏*书*网便攻占长兴。

熊本第6师团旋即由青浦越淀山湖，一路西进。自从11月14日苏浙交界的平望失守之后，第6师团也完成了与嘉兴附近的第10军主力的会合，并迅速沿太湖南侧地区向西进逼，11月20日南浔被攻占。

而就在11月23日，上海派遣军、第10军进攻无锡、湖州的战斗依然胶着，为了夺取无锡，上海派遣利用第9师团在太湖上的水路机动队，避开正面强攻。与此同时，东京参谋本部的争论也有了一个结果。华北卢沟桥事变引发的中日战争爆发开始以来，英、美等国虽然并未对中国的抗战进行实际的支持，但相互的贸易仍在进行，尤其是德国仍与中国进行军火贸易，而苏联在签订《中苏互不侵犯条约》后更积极支持中国并提供武器装备等。

准备长期战争和对苏警戒，为适应长期战争，期望不致错误估计对内外战斗力和补给能力的整备和加强……鉴于陆军战时对兵力之大半均出动到中国，不要给第三国，尤其是苏联以可乘之隙。为此，预定对满洲方面增加一部分国境守备兵力，并由国内再给增派一个师团。但应采取充分措施，不要因此给苏联以不必要的刺激。此外根据形势，预计将由中国方面及时地后调必要之兵团，应付情况急剧变化。

然而由于战局的不断扩大并有向长期化发展的可能，原先的领导体制已不适应战争的需要，政府与军方之间的矛盾及陆、海军之间的宿怨，使得成立一个最高统帅机构已经成为当务之急。如果没有一个战时大本营的统合，使军方与政府以及陆军与海军之间“经济保持紧密联结和协调，而使有关政治、军事求得一致，消除某些裂痕和矛盾”，则根本无法达到“政界的战略一元化”，以整合政府与军方之间的矛盾。

自从11月初日军登陆以来，沪杭线的作战也就是这样混乱，各部之间缺乏有效相互协同，被日军第10军屡屡击破。自日军第10军主力开始向枫泾、嘉善进攻以来，先是右翼军第10集团军刘建绪部，与之激战于乍浦、平湖、嘉善之线之后，全线退守。接着又是11月8日以后，第10军主力向枫泾进迫，击败胡达的预备11师、109师，并在11月10日，攻陷枫泾。枫泾失守之后，柳川平助的第10军立即沿铁道南下，突破国军的既设工事，于14日攻陷嘉善，5天之后嘉兴不守。

华南方面，情况允许时，计划将来以一部分航空兵力与海军同时争取切断粤汉、广九铁路。为使这一行动顺利进行，将从上海方面抽出约一个师团的兵力派到上述目的地附近，使之占领适当的九九藏书飞行基地，目前正秘密准备现地侦察及进行其他准备工作。

在通过慎重审议之后，11月24日这天，由参谋总长闲院宫发出电文：撤销过去以苏州、嘉兴一线为作战地域的限制，并指示准许在太湖北方地区以一部进入无锡以西，在太湖南方地区可以前进到湖州，但不得再向西扩大战区。

华中方面，华中方面军正利用在上海周围的胜利成果，不失时机地果敢进行追击。但当初给该军的任务是消灭上海附近之敌，并使该地从南京方面孤立出来，由于是出于这种要求编组的，所以不仅它的推进能力受到限制，而且很多辎重，甚至连炮兵这样的战列部队有不少还远在前线部队的后方，因此不能考虑一举即可到达南京。在此情况下，方面军应以其航空部队与海军航空兵协同，轰炸南京及其他要地，并不断表现出进击的气势，以资削弱敌人的战斗意志。

同时命令以长兴一线的第144师郭勋祺部、泗安一线的第148师陈万仞部，迅速协同周祖晃第7军攻击吴兴方面之敌。然而由于第144师、第148师本为潘文华第23军所部，只是临时归第21军军长唐式遵指挥，而唐式遵指挥的第21军本就下辖第145师、第146师，这样一来，实际上，吴兴一线的中国军队已经达到了数个师的兵力。然而就在1月25日这一天，日军第10军已将主力推进至吴兴附近，并以其第114师团攻占了长兴。

这次会议可以说是陆海军取得一致的意见，因为就在下村作战部长作了说明之后，海军军令部也就海军作战计划作了声明。但是这次会议，既无昭和天皇垂询和解答质疑，也无请求圣断问题，完全就是为了启奏陆海军作战计划而召开的。松井华中方面军司令官虽考虑到部队因为极度疲劳，不能进行急追，但此时由于中国军队已经陷入总崩溃的混乱状态，因而改变了想法，认为必须且可能追击到南京，而上报了关于华中方面军今后作战的意见，故而引发了参谋本部内又一轮对攻取南京的争执。在参谋本部内，下村定作战部长一直要求攻取南京，而参谋次长多田骏则是反对的。由于这个时候河边虎四郎作战课长从一线返回，故而参谋本部内再次召开会议。

此时华中方面军司令官松井石根大将已经从苏州前线回到上海，继续从名义上指挥着丁集团及上海军兵分三路向南京攻击前进。11月22日，松井石根就以《中方参电第一六七号》就今后作战意见向参谋本部进行了陈述。松井发出的这份电报判断结论是：“华中方面军为了加速解决事变，要趁现在敌之颓势攻克南京。”

统帅部九*九*藏*书*网也在考虑根据今后情况，整顿好该方面军新的准备态势，使其攻击南京或其他地区。

大致作战计划为：华北方面，华北方面军对残存在现占领地区的敌人及活动在靠近前线的敌人实行扫荡，力求安定这些地方。为此，目前在山西部署约两个师团，河北约4个师团，察哈尔方面约1个师团。又，该方面之陆军航空部队与海军航空兵力协力，继续摧毁山东地区及陇海线要地之军事设施及航空势力。

此线以北为上海派遣军作战区域。在南京周边会战中，方面军司令部要求“应调整部署，将重点南移，最终攻克南京。同时以约一个师团之兵力，作为方面军直辖之第二线兵团，令其驻于宜兴附近，南京周边会战时，若需要，则增为第一线。上海周边地区为方面军直辖警备区域”。关于陆海军协同“必须水路作战、轰炸，以及搜索等方面不留任何遗憾，此点另与海军协商”。在兵站、通讯、交通方面则“必须一举跃进至南京，促进两军，尤其是第10军后方之整备，迅速努力利用铁路，且最大限度利用水路，补给应以弹药为重点”。

同时松井石根还提出：要迅速解决中国事变，固然应该考虑开辟西南方面或者山东方面的新战场，但此等作战给予中国政府之影响虽有相当之价值，但较之攻克敌之首都，迫其心脏而言，则意义相差甚远。若我军趁目前在华中方面之进展，继续于太湖以南作战，在迅速攻克南京之同时，以一部于扬子江左岸截断津浦铁路，则山东、太湖等地区之解决自然有望。要攻克南京，若以方面军之精锐兵力（可抽调若干部队组成），且充分利用铁路和水路，则后方可保平安。另外，敌之抵抗在丧失无锡与湖州之后，以地形及平时之设施来观察，我军不会出现大量牺牲，估计两个月之内，可达到目的。一旦后方稳固，第十军当以破敌之锐气继续猛进。另外，上海派遣军虽因连续作战而疲劳稍甚，但若给予十天之休整，战斗力即可恢复，军队之整顿亦能完毕。故判断“向南京之追究完全可能。惟此时派遣专任司令官为当务之急”。

仗打成这样，第三战区长官司令部只能以第144师郭勋祺部由泗安向长兴推进、饶国华第145师守广德、第146师刘兆藜部守广德右翼、137师杨国桢部、148师陈鸣谦部守泗安，凭借着这些穿越大半个中国赶到战场的川军健儿去抵挡那越来越逼近中国首都的日军兵锋。