医药学家出身的美国杜兰大学的经济学家施李正在山东省威海的几个县开展了新农合实施状况调研，他指出了该制度的一些不足。他认为，“中央请客，基层出钱”是该制度缺乏资金支持的一大原因。中央要求地方推行合作医疗制度而不管资金投入，只出部分资金。2007年中央财政为新农合投入了114亿元，仅占筹资总额的27%。施李正认为，医保资金应该由中央政府出，地方政府可以分担一些，也许根本不应该让农民个人出钱。在威海，人均门诊花费13.6元，几乎等同于个人缴费标准。他担心，缴费没有价值，可能导致高退保率。我猜测大多数人会将此视为购买大病保险，而不指望其覆盖日常医疗开支。施李正担心，如果健康人群不参与进来，合作医疗制度将最终筹资不足。施李正因而质疑，强制农民参保，至少对部分人群的强制参保是否有必要。目前看来参保多多少少存在一些强制因素，因此在我看来当前筹资还不是主要问题。

面向农户的贷款中，抵押是个难点。近年来，农信社对农户的贷款采取了一些新的担保方式，如农户联保贷款（例如5户农户在自愿基础上相互提供贷款担保），“公司+农户”生产经营模式中，企业为农户提供担保等。在部分地区，第二套住房、拖拉机甚至耕牛也可以作为抵押。但留给农信社（以及其他从事农户信贷的机构）的麻烦在于，一旦贷款难以收回，如何变现抵押物（想象假如你第一时间被派去抓住这些抵押物），这经常是一个难题。如果还不上款的村民一怒之下将牛被牵走、拖拉机被开走的消息诉诸媒体，贷款机构或许会受偏向弱势群体的舆论的谴责，想想假如一个外国慈善机构想收回抵押物，该引起多少怒火。当前时点，对于社会稳定的担忧可能会制约贷款的发放，如果农信社或其他机构没有足够的信心拿回抵押物，那么信贷经理可能决定没必要冒风险。2008年初，部分试点地区允许农民以土地作为抵押申请银行贷款。按照现行制度，农民的土地不归个人所有，而是集体所有。因此从理论上说，如果贷款收不回来，当地农信社应该能够得到土地使用权，并有权将其出售。但实际上，这一行为并没有受到法律保护。其次，即便法律允许，事实上真的可以这么做吗？这个问题十分关键，只有这个问题得到解决，大部分金融机构才敢没有顾虑地为农民提供贷款服务。

近年来，中国农村小额信贷发展迈出了几个重要的步骤。新世纪之初，农村信用合作社改制拉开帷幕。2005年，中国人民银行支持的小额贷款公司启动，2006年中国银行业监督管理委员会（以下简称银监会）开启新的农村信贷机制——村镇银行。近期的举措是，2008年5月开始，人民银行和银监会联手推动小额贷款公司的合法化经营和扩展。与此同时，全国范围内活跃在农村小额信贷领域的机构还有全球性机构，如联合国开发计划署、国际金融公司（IFC，世界银行集团旗下）、沛丰中国（PlaNet Finance）、美信集团（Micro Cred）、美国行动国际（Accion），以及政府扶贫机构等。

但问题就在于，现有转移支付体系做不到这一点，或者至少说在过去的10年中的大多时候没有做到。直到今天，这一问题只解决了一半。1994年，时任总理朱镕基对国家税收财政制度进行了重大改革，同时开征增值税。这一被称为“分税制”的新财税制度确保了中央政府获得大部分税收收入，这次改革从根本上挽救了摇摇欲坠的中央财政体系。税制改革之前，中央政府收入总额占GDP的比重已经降到11%，改革之后开始恢复上升。目前中央政府收入GDP占比的官方数据为20%，如果将所有其他各种收入也包括在内，这一比率还会更高。接近美国政府收入占GDP的超过30%的比重（欧洲国家的这一比率一般是40%～50%。当然美国政府提供的社会福利保障水平不如欧洲国家高）。然而不幸的是，分税制改革使得县、乡镇和村的财政状况更加紧张，这三级基层政府的收入在政府总收入中的比重，从1992年的30%下降到2004/2005年的17%～18%，而同期它们所要承担的支出却仍然占到总支出的28%～29%。也就是说，它们不得不以更少的资源做同样多的事。

另一个问题是基层如何看待慈善扶贫。一位供职于官方小额信贷机构的相熟的朋友说：“在北京我们谈扶贫，在下面，从来不提这两个字。如果这样说，那简直干不下去。”它们自视为商业化运作的基金会；否则，贷款是收不回来的。其他从事小额信贷的国际慈善机构面临着同样的问题。这也是银行面临的危险，尤其是开展农村金融业务的外资银行。客户有可能将他们的贷款视为慈善性质的捐赠，你们那么有钱，这点贷款可以不还了。这样一来，贷款机构很快就没法经营下去。我们真正需要的是一种能够持续经营的小额信贷模式，它能够自我维持，一旦找到了这种模式，就可以扩展到全国。

地方政府没有更多选择，只能同时依靠自身收取的各类提留和统筹。1993年国务院发布的一项条例规定，农民承担的村提留和乡统筹，不得超过上一年农民人均纯收入的5%。但这一规定经常被置之脑后（或者上报的人均收入数据被虚报，以提高收取的税费）。到20世纪90年代末，中国乡村笼罩着令人心酸的沉重氛围，许多农民被各种合法或非法的税费压得喘不过气来（没有人说得清楚哪些是有法可依的，哪些是无理无据的，也没有上级政府的监督）。2003年，两名中国记者陈桂棣、吴春桃在一本广为传看的纪实报告文学中讲述了发生在安徽的一些沉甸甸的悲惨故事。《中国农民调查》，人民文学出版社，2004。此书英文版为Will the Boat Sink the Water？The Life of China's Peasants，2006，Public Affairs。到1997年底，农村小学和初中教育经费的46%由政府预算以外的资金来源承担，主要是乡统筹费。据蔡晓莉的数据，2000年村收入的59%来自非税收入。总之，农村深受财政枯竭之苦。90年代东部沿海经济繁荣创造的财富没有被最需要财力的地方分享。

因此，尽管大部分税收收入进入中央财政，地方（包括从省到村的各级政府）却要承担所有支出的70%（包括60%的教育支出和40%的医疗支出）。从地方政府承担的支出职责看，中国是世界上最为分权化的国家。其他国家大多是中央政府承担大部分支出负担。如果转移支付体系能够顺畅有效地将资金发配到全国各个地方，那么中国的这套体系仍然可以很好地发挥作用。

央行推动小额贷款公司试点之后，银监会也积极参与到农村金融领域中来，于2005年底启动村镇银行改革。村镇银行注册资本金要求较低，在乡（镇）设立的村镇银行，注册资本不低于100万元；在县（市）设立的村镇银行，注册资本不低于300万元。作为基本上已对中国银行业实现了全面监管、深刻了解农村金融潜在问题的监管机构，银监会认识到它可以提供哪些帮助。因此，银监会只允许已经处于它监管之下的银行设立村镇银行，规定单一境内银行业金融机构持股比率不得低于20%，希望商业银行能够方便地将自身已有体系和有经验的人手移入它们的小型村镇银行。但问题在于，大部分商业银行都不太具有面向农民的小额藏书网信贷经验，而且村镇银行实际开展业务时，目光更有可能瞄准中小企业，世界银行的林毅夫认为这种可能性是存在的。在2008年撰写的一篇文章中，林毅夫认为村镇银行的所有权结构会“侵蚀掉为农村的农户放贷的任何动机”。而且，这一规则也会阻止很多小额贷款公司转制为村镇银行，因为它们担心失去对银行的控制权。

为什么健康问题如此重要？原因很简单，健康深刻地影响着一个人的未来，特别是对年轻人。北京大学中国经济研究中心姚洋教授对此做了深入研究，他着重研究了健康冲击问题，他将健康冲击定义为需要住院治疗，或者医疗支出大于5000元的疾病。而许多农民的年收入通常只有几千元。姚洋创建了一个数据库，详细记录了样本中每个人从小学阶段到二十几岁这20年来接受的教育和发生疾病的情况。他发现，样本人群中有三分之一的人曾遭遇健康冲击。而且，数据显示，健康冲击发生的年龄越小，其影响越大。如果在小学阶段受到健康冲击，则这个孩子有10%～16%的概率无法进入中学学习，而这恰恰是一个孩子成长的关键时期。如果在中学阶段受到健康冲击，其影响会小一些。姚洋预计，造成这种负面影响的原因，就在于金钱因素。一次健康冲击就可能耗尽家庭的全部积蓄，也就意味着父母再也没有能力支付子女的教育费用，而停止学业直接关系到孩子的未来。姚洋认为，只有不断推进免费义务教育（正在逐步推进），确保新农合的完全资金保障，才能解决这一问题。解决这类问题是中国未来发展的关键，因为这决定着下一代人的生活质量，也决定着中国经济的未来。唯有教育才能增加人力资本。当中国经济增长不能再依靠硬件设施时，就不得不依靠软件设施——人本身。若人们的教育程度不够，中国将面临很大的麻烦。

第三，我们将随同美国柯尔比学院菲利普·布朗（Phillip Brown）一道探访农村医疗保险取得的进展。政府做了大量工作，扩大新农村医疗合作保险的参与人数，并多次扩大财政投入，但这一领域的挑战依然艰巨。

但乡村教堂没有同样的影响力。蔡晓莉的研究发现，村干部一般是（模范）党员，通常不会参与基督教的活动，这意味着教堂与当地公共社会和地方党政机关的联系比较弱。同时，教堂也经常因为与外国机构的联系而受到怀疑，因此从未真正在地方官员心目中成为能做很多善事的机构。

菲利普·布朗调研了新农合在安徽和江苏的运行情况。布朗想对新农合的成效进行一个精确的评估，但他受到两个因素的制约：第一，各县通常都按照自身的需求和资源状况来制订合作医疗计划，在他调查的多个县中，没有找到两个完全相同的模式。各地报销比率差距也很大：一些地方非本地户口的外来人口也被纳入当地农合计划，有的县则只纳入本地人口；需要到上一级医疗机构就诊时，有些县要求开具转诊转院证明，而有些县不需此类证明；较富裕的县级政府在合作医疗计划中投入资金所占比率较大；中央政府对各地的补贴差额也很大。第二，对试点地区的选择并不是随机的。根据布朗的调查，早期参与试点的县多是人口偏少、比较富裕、医疗基础设施相对较好地区，而后期参与的地区状况相对差些，这就对样本的有效性带来一些影响，正如经济学家所言，要评估一个差距如此之大的非随机样本是有挑战的。但由于样本量巨大，所以能在一定程度上弥补这一缺陷。

农信社究竟向多少农户发放了贷款仍有争议。官方数据显示，农户覆盖率是33%。据央行数据，截至2008年6月底，农业贷款总计达1.76万亿元，占所有银行贷款的6%，面向农户的贷款约为1.2万亿元。这些数据表明中国整体农村金融形势要好于很多发展中国家。

布朗和其他机构的研究力量对30个县进行了调查，访问了1500个农户，询问他们是否认为报销程序过于烦琐，是否有其他类型的保险，实际报销比率如何，以及今后是否还准备参保等问题。他们得出的结论是，成功的新农合模式包括以下几个因素：覆盖外来人口，不需要医院出具转诊转院证明，报销比率较高。

搞清楚中国各级政府机构中的资金流转可谓终身的挑战，极其复杂，除了财政部外似乎鲜有人能弄明白。用很浅显粗略的方式来说大致如此：中央政府获得税收和其他收入，然后在各省之间进行分配。2008年，转移支付总额为8690亿元，此外还有9970亿元中央下拨给地方的专项转移支付（大部分为规定用途的）。这意味着地方政府的所有资金来源中接近一半直接来自中央政府。然后，省一级政府再根据支出类型将资金（扣除一定的金额后）分配到地市，再由地市分配到县里，以此类推。在行政金字塔中位置越靠下，分到的资金越少。

现在我们再次回到新疆，回顾2008年我在那里调研时的一些发现。阿克苏地区农村信用合作社自2001年起开展小额信贷，据我拜访的一位银行界人士称，农信社小额信贷开展得非常成功。播种季节农户存款满足不了巨大的信贷需求，农信社得到了中国银行和中国农业发展银行的资金支持。我访问的一位农民企业家借入一笔贷款购置灌溉设备，另一家私人加工企业也借了一笔贷款。农信社对农户的贷款每笔通常在2万～5万元之间，贷款利率不超过央行在阿克苏地区的基准利率上浮40%。他们告诉我，信用良好的农户可以获得基准上浮20%的利率（相当于月利率1%，年利率10%）。我见到的当地银行高管很有把握地说，农民这个群体非常诚实，还贷率达99.8%，意味着农户扔下贷款突然跑掉的风险很低。一个很显然的还款动机是，按时还贷是农民接下来几年能继续得到贷款的唯一办法。即便如此，我仍然惊诧于还贷率之高。据估计，阿克苏地区约有160万农户参与小额信贷。阿克苏是个例外，而不是普遍规律。在中国的很多地方，农村金融未能很好地为农民服务。

村镇银行的一个重要优势在于可以吸收存款，因此从理论上说，每一家村镇银行都可以实现一定的规模（不像小额贷款公司，目前只能依靠自有资金，因此扩张空间有限）。央行或银监会对村镇银行的贷款利率也没有限制。唯一的限制是《民法通则》，明确要求民间借贷的利率最高不得超出银行同类贷款利率的4倍，超出部分的利息法律不予保护。一个很大的劣势在于，目前村镇银行只能在其所在的村或乡镇开展金融服务。鉴于大多数村镇银行在这样一个小规模客户基础上很难盈利的事实，很多人希望这一地域限制能够根据具体情况而有所放宽。赚钱是重要的，忽视这一点的模式是不可持续的。此外，未来在银监会确认村镇银行运行足够好之后，控股比率或许也应该放松，这样有利于私人资本进来。当然，这是长期的目标。

过去几年农村基础设施投入有实质性增长，现已成为村级政府的主要支出。世界银行的一项调研显示，2004年，村人均基建支出为43元，人均经常开支为40元。但这一估算忽略了来自各上级政府的转移支付，如果计算在内，村人均基建支出从2000年的48元上升为2004年的191元（而且这一数据还不包括村民义务劳动折资）。正如蔡晓莉所指出的，村和乡的基础设施投资有了明显增加，但没有恰当地反映在官方统计数据中——这意味着本已十分壮观的全社会固定资产投资规模或许还是被显著低估了。上级政府提供超过50%的资金。这对数百万农户来说是生活质量的改善，他们可以喝到清洁的饮用水，通上煤气，通上电，享受更好的道路和清晰的移动电话信号。

由央行起草并于2008年底提交国务院法制办的《放贷人条例》，看来也没有令温州地下钱庄感受到更多兴奋。根据该条例

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，借贷利率不能超过央行基准利率的4倍。央行这一规定显然是旨在防止形成高利贷。但是，当前地下融资中相当大一部分是短期借贷，本身就是很有风险的，现在的实际市场利率突破了4倍基准利率的上限。而且，该条例禁止放贷人吸收存款，也就是说他们仍要依靠自有资金。在监管者的眼中，这可以阻止穷人的血汗钱被无德放贷人窃取。但这一条例的不利之处在于，那些活跃在金融灰市中的放贷者没有很大的动力从阴影中走向明处。

在这些进展背后，一些重大的政策起着推动作用。首先，政府高层推动农村发展的不懈努力。世界银行首席经济学家林毅夫是这些政策背后的智囊之一，他也是小额信贷改革的积极推动者之一。其次，甚至在很早以前，央行就已深刻认识到20世纪80年代和90年代农村合作基金会制造的混乱，以及商业银行，尤其是农业银行撤离农村导致农民享受的金融服务极其有限所潜在的危险。在前任和现任领导吴晓灵、易纲等人的大力支持下，央行希望能为拓展农村金融服务做些工作。近期中央关注的一个重点是中小企业融资难问题。在始于2008年的此次经济放缓中，中小企业受到很大冲击。预计未来的发展会清楚地表明，农村金融领域、中小企业融资领域会不断地取得新的发展，一些由政府自上而下主导，一些则由草根力量推动。

第二，实行灵活监管。在一个新领域的开始阶段，进行试验（试点）是必要的，以找出哪些因素起作用，哪些不起作用。同时，也要充分借鉴90年代农村小额信贷混乱的经验教训。一个很大的挑战是，在这一领域，没有“放之四海而皆准”的做法。因此，要想农村小额信贷欣欣向荣，就要允许百花齐放，允许有差别。这也意味着地域限制、所有权限制、较高的资本金比率以及不得吸储的规定等，都可以根据具体情况而放宽。监管者（经过足够培训）将乐于见到对各地遇到难题的有针对性、个性化的解决方案，也愿意放手让一些地区的小额信贷机构去尝试哪种模式最有效果。当前存在的问题是，诸多限制制约着实质性进展的取得。很多参与小额信贷领域的慈善机构并不认为过去几年的监管动作事实上取得了很大进展。如果很多拥有在其他国家开展面向农民的小额信贷经验的慈善机构认为进展不够显著，那或许我们的政策确实存在问题。“这不是某个机构的失败，”一位小额信贷专家告诉我，“让各种小额信贷机构在一个监管框架内做它们想做的事，然后让更多小额信贷机构获得成长机会。”增加竞争意味着新的客户必须被发掘出来，他们可能就是很小的企业和更多农户。

第一，培养监管能力。目前，银行业监管机构，尤其是地方及其监管机构，在政策监管小额信贷机构方面的能力和经验都很欠缺。这种局面需要改变，否则会阻碍小额贷款公司转变成可以吸储的金融机构或者扩张。省、市和县一级监管干部需要接受培训，可以借鉴世界范围内一些机构多年来开展小额信贷的经验。关键是要确保社区“拥有”资金（并且不将其看作其他人的慈善资金），确保监管者和小额信贷从业者掌握信贷流程（不同于中国的传统银行业较为依赖贷款抵押的做法，小额信贷必须评估现金流），认识到贷款机构自由确定贷款利率的重要性（外面看来很高的利率或许只是反映了小额信贷的高风险，而且，如果小额信贷是农民获得融资的唯一方式，他们也愿意接受15%甚至20%的利率）。

蔡晓莉十分困惑。Lily LTsai，Accountability Without Democracy：Solidary Groupsand Public Goods Provisionin Rural China，2007，Cambridge University Press，在90年代末到访的部分村子里，她看到了宽阔平坦的道路、一应俱全的灌溉设施和刚刚整修一新的校舍；而在另一些村子里她却看到泥泞的道路、干旱的农田和风雨中摇摇欲坠的学校。为什么会出现这种情况呢？她思考着谜底。如果所有村庄都必须自筹设施建设所需资金，为什么有的村做得好，提供了体面的公共服务，而有的村却做得差呢？是因为收入差距，村委会选举，抑或是村干部能力的差异？

不论土NGO，还是洋NGO，只要不打算吸储，通常无须银监会批准即可搭建台子（基金会等）投入经营。监管部门之所以允许这种做法，是因为不存在储户存款损失的风险。它们的资金来自慈善机构、国际性组织或者政府。

下拨到农村的资金增加了，但仍有一些问题悬而未决。一是资金的用途特别多，超过50%的转移支付是“专项”资金，也就是中央政府要求该笔资金必须用于特定用途。当然，指定用途的目的是确保资金不被地方政府随意挪用。但不利之处在于地方在资金使用上没有灵活性，无法用于地方和当地群众特别需要的方面。此外，还存在着专项转移下拨迟缓或规划欠妥、不同筹资部门之间缺乏统筹等问题。并且，缺乏对项目完成结果的独立评估。我们读到的各级政府报告中充满着花了多少钱之类的信息，很少有具体实现的目标和资金使用效率的数据。这是一个问题，因为或许其中存在着很大的浪费，似乎钟摆太快超出了中央政府的驾驭。改善农村生产生活条件的下一阶段可能不得不包括给予地方政府更多权力，以及对它们行为的有效监管，以确保不发生权力的滥用。

今天中国农村金融市场的参与主体主要有农村信用合作社、NGO、小额贷款公司、村镇银行以及村民互助资金。下面分别给以介绍。

还有长期得不到解决的行政机构人员过于臃肿的问题。2000年，省级及省级以下公务员达到4000万人，到2005年这一数字增加到4600万人，其中大部分为县、乡镇级公务员。每一个政府部门基本上最低拥有部、厅、局、处4级行政级别，导致大量的重复劳动以及纳税人的沉重负担。图66列出了村一级政府的人均支出。村干部工资占总预算的21%，总运行成本的三分之一。部分地区基层政府财政负担非常重，农民养猪养牛还要养干部。傅安恒和黄佩华认为，县、乡政府机构膨胀的部分原因在于全国统一的公务员薪酬结构。一个县内公务员基本工资差别不大。在经济较发达的地区，县、乡公务员工资还能获得来自市级或工业园区的“奖金”；在经济落后的地区，公务员工资与当地平均水平相比相当不错而且十分稳定。所以公务员岗位非常热门，官员们想方设法将亲戚朋友安插进来。世界银行调研人员发现，2003年某县的经常性开支预算中，农业局99.5%为工资性支出，林业局为99.5%，畜牧局为98.8%。直至目前，能够证明这一问题得到控制的证据十分有限。如果经济状况好，还不算大的问题，有足够的资金支撑庞大的官僚机构；但如果整体经济形势欠佳，地方财政收入吃紧，意味着地方政府预算更有可能用于为公务员发工资，社会紧张可能浮现。

但对很多NGO来说，可持续发展是一个问题。把钱散出去并不是小额信贷可持续性挑战的解决办法。过去几年中，国际慈善似乎已经不再以小额信贷为重点。熟悉商业运作的人士有时会被以慈善为基础的机制抗拒，因为他们希望投资能够持续，甚至希望获得报酬。此外，还有一些NGO所从事的项目，包括国外和国内的慈善机构，往往经营不善并且缺乏透明度。

农村信用合作社堪称农村金融教父，以多种形式经营了数十年。在很多地方，农信社已经具有相当的规模，并且经常是乡镇一级唯一的金融机构。在经济较发达的地区，农信社往往向中小企业贷款；在更为农业化的地区，则主要面向农民发放贷款。全国范围内农信社经营状况参差不齐，有些经营得很好，有些经营不善。与商业银行（村镇银行以及小额http://www.99lib.net贷款公司）相比，农信社的贷款上限受央行的监督（商业银行可在基准利率之上自由浮动）。目前，农信社贷款利率是央行基准利率的2.3倍，这是因为在很多农村地区农信社垄断了贷款。因此，央行担心它们利用这种优势提高利率。

这一类型中最典型的例子是中国扶贫基金会，该机构直属于国务院扶贫开发领导小组办公室，开展小额信贷以及健康保健、教育等项目。小额信贷项目自1996年成立以来，为13万农户发放小额贷款累计达3亿元。2007年，发放贷款38000笔，贷款金额达1.18亿元，平均每笔贷款金额为3100元。总贷款中90%贷给从事农业生产活动的农户，包括农业种植和家畜饲养。该基金会的小额信贷可以说非常成功。

改革初始阶段，甚至在改革以前，乡村的所有公共服务都由自己负责，上一级机关不管。村里自己修路架桥，修建并维护灌溉和饮用水系统，本村小学和卫生所也由村里自筹资金解决。这些工事基本上依靠村民的义务劳动和捐献的材料完成。基础教育和卫生所也依靠非税收入、村民捐赠的材料和劳动维持。乡镇所做的事情与村类似，自行修建更大一些的学校，连接村与村之间的道路等。再上一级的县在其辖区内也承担着相似的职责。每一级政府完成这些事情的资金依靠其在本地收取的各项资金。问题的出现是20世纪80年代，地方政府投资办厂，公共服务的资金被挤占，也没有其他资金来源予以补充。位于金字塔最底层的乡村，成为了最大的受害者。

第一，在麻省理工学院政治学教授蔡晓莉的帮助下，我们来分析为什么各地农村基础设施建设会有那么大的差别。几年前她到中国农村考察时取得了一些令人吃惊的发现。寺庙堂观和宗族在乡村的复兴与农村基础设施改善有着怎样的关系，稍后我们将详细阐释。

第四，我们再回到新疆，看看中国政府正在大力鼓励发展的使农民能够获得更多更好的金融服务的农村金融机构的发展情况。培育地方金融服务，使人们自己帮助自己，是农村经济发展的最可持续的模式。目前为止农村金融建设效果尚不明显，在本章的最后，我将列出专家提出的三点建议。

近年来，中央对农村税费制度进行重大改革，以取消地方政府对农民征收的各项非税收入。改革成功地减轻了农民负担，却也加剧了其他的潜在问题（值得一提的是，农村税费改革的思路是在江朱执政时期最早提出并小范围试点，大范围铺开是在胡温执政期间）。1999年农村税费改革在安徽开始试点，最初旨在规范农业税收制度，将农业税及附加并入官方收入预算，取消村提留、乡统筹和其他各项收费。这样，农民只需缴纳一两种税，以利于抵制地方政府对农民的各项乱收费。乡镇通过四处张贴的通知来宣传这一信息，通知上标明了农民只需缴纳何种税费。这对农民是好事，却也导致了村财政收入的下滑。中央财政发放的补贴（估算）只占失去的税费收入的35%。因此，中央政府要求政府机构精简以降低成本。但是，就我们所知，精简措施并未得到很好的贯彻。结果是财政收入降低，整体行政成本却未见减少。

以下是我们在向很多专家请教后总结出的对农村金融政策下一步骤的三点建议。

总之，到目前为止，小额信贷领域的改革已显露出希望的曙光，但在规范地下融资以及为中小企业和农民提供融资帮助方面做得还不够。在2009年即将走过的时候，中国仍在寻求中小企业融资和农村金融领域的艰难突破。

新农合始于2003年，310个县参与试点。参保个人、地方政府和中央政府共同筹措医保资金，补贴个人医疗费用。实行之初，个人最低缴费标准为10元，地方财政承担20～40元，中央财政另为贫困地区资助20元。2007年底，共有6.85亿人参保。门诊诊疗费用大多不在赔付之列，大额住院费用部分赔付。目前新农合已在全国铺开，覆盖了所有的县。近年来，令卫生部门高兴的是，参保比率较高。但高参保率不能确保这一制度的成功——地方政府或许接到了人人参保的任务，但村民的选择余地很小。

蔡晓莉还有一个令人失望的发现，村民选举并未使村庄的生活质量发生任何实质性改变，尽管在她做研究的村里，平均有74%的村干部是选举出来的。这是为什么呢？其中一个原因是做村干部的动力有限。她访问的一些村干部认为，当村干部特别累，需要不停地巴结乡政府找钱要钱，处理村民间的土地纷争，抓计划生育。这样一份吃力不讨好的差事怎么能特别吸引有能力的人？落选了通常也不会带来多大损失，前任村干部可以凭借过去积累的人脉资源（或者财力）轻松转向别的营生。并且，村民无法获知村财务账目的审计结果，他们很难精确地评估他们选出来的干部是不是廉洁。他们也看不到对村干部财政绩效的独立评估。因此，尽管村里的选民对于村干部干得怎么样、人品如何有一个大体的评判，但他们从来不能作出一个建立在掌握充分信息的基础上的选择。并且，正如蔡晓莉指出的，还存在着势力强大的当地精英控制选举箱的风险，日常生活中我们也的确听到村干部遭遇暴力抵抗的一些实例。

很多接近决策圈的人士希望，小额贷款公司能够成为民间资本和农民之间的渠道。但是，实际情况是小额贷款公司几乎无一例外地以中小企业为主要服务对象。这是由于中小企业有较强的盈利能力，所以小额贷款公司更愿意贷款给那些现金流稳定、资本收益率良好、行业有增长前景的中小企业。而农户一般满足不了这些条件中的任意一条。央行和银监会2008年发布的指导意见更多地指出了小额贷款公司的发展方向。如果准入条件进一步放开，这一改革会迅速形成规模。这是当前面临的挑战。问题在于，央行不希望90年代农村合作基金会导致的金融秩序混乱那一幕重演。当时，各地数千家合作基金会允诺高息从农民手中吸收了大量存款，然后以稍高的利率贷出。最终导致巨额亏损和资金的滥用，农民存款收不回来，造成农村金融秩序的极大混乱。央行不得不偿还储户存款，农村合作基金会被取缔或转入农信社。基金会的教训十分深刻，并给央行和地方政府带来沉重的经济负担，它们不得不花很大的力气收拾烂摊子。有鉴于此，央行对于过快放宽小额贷款公司准入条件十分谨慎。目前不允许其吸储，至少在经营的第一年，只能使用自有资金。如果某个经营小额贷款公司的资本家亏损了，那么，人们可以说那是他自己的问题。小额贷款公司在健康运营一定期限后（有的是一年），可以从银行业金融机构融资，融资余额不得超过资本净额的50%。我不敢肯定银行是否有兴趣，或有多大兴趣为小额贷款公司放贷。但对于温州等地的金融企业家来说，他们早已在当地央行分支机构和银监会的眼皮子底下，自由地经营并实现了相当的规模，目前的小额贷款公司模式对他们没多大吸引力。很多人仍然乐意游弋在金融灰市里等待政策进一步放开。2008年中，我同部分温州地下钱庄老板有过交流。他们抱怨小额贷款公司不适合他们，因为他们的模式是吸储放贷。也有人认为小额贷款公司规则会进一步放开，最终能够转制为银行，到了那个时候，他们会把主要业务放在上面。据媒体报道，截至2008年底，温州活跃着16家小额贷款公司，其他民间融资机构开始转战全国其他地方，但大部分不够活跃。一位长期从事民间融资的温州老板对我说，如果不进一步放开政策，小额贷款公司的试点将遭遇彻底的失败。

中国的678589个村庄仍然让这个国家心忧不已。这里居住着一个巨大的群体，（即便不是绝大多数的话）也是数百万返乡农民工的归巢。我们已经知道，九九藏书90年代农村整体状况后退了一大步。本届政府执政伊始即将农业问题作为重中之重，极大增加农业投入。近几年农民收入得到显著提高，主要体现在农民工汇回的收入。对仍然留在农村的人来说，能够显著改变他们生活质量的主要是农村公共服务的质量，包括乡村学校、诊所、农业基础设施（灌溉、电力、电话线路等），以及这些服务的收费水平。持续改进这些服务的质量，确保收费合理，对于提高农村地区生活质量至关重要。农村实现了完善的基础设施，中国面临的一个重大难题才能得以妥善解决。

第二，我们来看看政府如何筹划农村投入。90年代农村问题凸显的一个原因在于提供社会服务的财政体系失去了作用。进入新世纪以来，国家加大了农村投入。这里将着重介绍牛津大学黄佩华（Christine Wong）和世界银行学者傅安恒（Achim Fock）的专门研究。

1994年财政制度改革给本已紧张的农村财政制造了巨大压力。为应对这种局面，村、乡和县出售土地使用权以及地上建筑物，并以土地为抵押从地方性银行申请贷款（这其实是非法的）。经济学家于建嵘2000年初所做的调研显示，乡级政府平均债务规模达1100万元，主要是对本地工业的投资（通常是缺乏统筹考虑和规划，大部分都不幸以亏损倒闭告终）、拖欠的事业单位工资和维持当地社会服务运转欠下的债务。世界银行和国家发展和改革委员会联合进行的一项研究显示，省级以下地方政府基础设施建设总支出的80%～90%可能都由银行贷款来筹措资金。它们估算，2004年每个村民要承担的贷款额上升到250元，意味着当年全国村级债务的规模达到2400亿元，约占当年GDP的1.5%。

尽管如此，新农合仍然是很有前景的，中央政府的投入进一步加大，并要求地方财政加大投入，到2008年末，很多地区地方财政和中央财政为每名参保农民的补助有望分别达到40元。像我们之前分析的那样，医疗卫生开支在GDP中的比重已上升到0.8%，并且随着新农合在更大范围的铺开，将呈进一步上升之势。另外一个积极的进展是，中央政府迅速铺开了对贫困群体的医疗援助项目。截至2007年底，3600万人受益于这一项目，价值达48亿元的资金将给贫困群体以医疗援助。

第二次改革取消了农业税。该项改革自2003年开始，2006年结束。2003年全国仅完成农业税收330亿元，占全部税收收入的1.7%，因此取消农业税对中央财政来说并不意味着很大的损失。但对于一年到头辛苦劳作仅从土地上收获几千元的农民来说，减免的意义却是巨大的。很多地方农民的收入因此提高5%～10%。但此次改革也带来了很大的问题。据傅安恒和黄佩华的估算，乡村两级财政剩余的财政资源又减少了30%～50%，使得它们更加依赖中央转移支付。但是，当时这一转移支付尚且不存在，村政府仍然需要自己去想办法弥补资金缺口。乡镇一级行政机构被进一步弱化。1995年中国共有47136个乡镇，今天只剩下34400个。这是中央政府将权力下放的结果，减少对乡的财政拨付，扩大县的权责和实力，使县承担医疗教育职责（自2002年以来），乡干部基本上只抓计划生育和农业。很多人希望不久的将来乡镇一级机构将不复存在。

一些地方新农合的报销比率很低。在一些低收入贫困地区（由于税收缺乏，一般来说地方财政也很困难），最高补偿金额只有3000元，不足以支付平均住院花费5000元。还有一些地方只报销住院费用的10%～20%，不到卫生部公布的30%的平均报销比率。也就是说，在目前阶段，新农合尚未达到设计者的初衷：不再让贫困人口因病致贫或返贫。由于报销比率不够高，一些困难群众在不幸发生疾病时，因无力求医问药，仍然只能守在家里任病情发展。这是一个严峻的社会问题。

经过仔细研究300多个村子的数据，她得出了一个令人吃惊的结论。一个村所提供的公共服务水平与其富裕程度没有关系，人均收入水平接近的村提供的公共服务水平差异很大，也不能以1988年开始、1998年在全国铺开的村民选举来解释，也无法以官僚制度的质量来解释。蔡晓莉发现，反而是一些古老的东西造成了今日乡村发展水平的差异。

过去几年的农信社改制取得了一些积极进展。央行注入数十亿资金填补农信社在20世纪90年代的巨额亏损。2002年，农信社开始对农户信用进行评估，向贷款农户发放农户贷款证（农户小额信用贷款）。2003年以来，在银监会的支持下，农信社向农村商业银行改制。希望此举能集中资金资源、分散风险并改进信用评估。地方政府也希望农村信用架构具有更大规模，以支持当地的项目建设。但令人担心的一点是，农信社改制将使其远离农民，尤其是如果改制后的农信社出于成本考虑关闭位于农村地区的网点。出于这一原因，监管部门中有一种意见是放慢农信社重组速度。

让我们担心的不只是农村的财政状况。农民需要资金买种子、器具、化肥等农资。由于农业的高度季节性，贷款要在农季开始时拿到手，但只有秋后收获了才能有钱偿还贷款。还有，农民需要小额贷款扩大农业投入。在本章的最后一部分，我们来观察当前中国小额贷款的发展状况。在简要回顾重要的政策趋势之后，我们看实际发生了什么，然后我将列出专家眼中政策的应该走向。

农村医疗、教育、基础设施甚至养老状况如何，取决于资金是否到位。前面提到，90年代乡村凋敝的原因是乡村资金的极度缺乏。现在情况怎么样？牛津大学学者黄佩华、世界银行经济学家傅安恒指引我们了解近年来这一方面的进展。“Financing Rural Development for a Harmonious Society in China：Recent Reforms in Public Financeand Their Prospects”，World Bank Policy Research Working Paper 4693，August 2008，我们将要看到情况基本上不错，但仍有不足。1999年开始在安徽试点的农村税费改革给亿万农民以直接实惠。农业税的取消惠及千万农户，并且政府的农业投入有所增加。但是，某些支出效率不高造成了浪费，同时臃肿的官僚机构仍在不停损耗地方财政的血液。

生活在村庄里的人需要村干部去张罗很多日常事务，从村里污水排放到村民的医疗保险。但是，尽管承担着繁重的职责，村一级行政部门没有任何正式权力收取税收或制定政策。这是中国行政机构的构成决定的——地方官员不得不提供所有重要的公共服务，而收取税收、分配资金和制定政策的却是他们的上级机关。中国行政机构的构成类似金字塔形，这并不代表村干部没有权力——他们的确有，只是他们手中的职权大部分不是法律赋予的（有时也会被滥用）。

2005年，中国人民银行首批小额贷款公司试点，此年成立了7家小额贷款公司。这些公司发放小额贷款，但不吸收存款，资金来自投资者。2008年，银监会和央行联合发布关于小额贷款公司试点的指导意见，允许非正规融资（如温州地下钱庄）合法经营。5个省份参与首批试点，数家小额贷款公司作为企业法人登记成立。随后，随着试点向全国推广，更多小额贷款公司成立。例如，据何广文教授的统计，截至2008年底，宁夏回族自治区共成立了21家小额贷款公司。据中国国际经济技术交流中心白澄宇估算，2007年初登记的7九*九*藏*书*网家小额贷款公司共有资金1.32亿元，经营表现差异较大。这一数字现在看来是低估了。

另外一个似乎不能很好发挥作用的是官僚制度本身。每一级官员都从上一级官员那里获得年度要完成的工作目标。这些细分为很多类别的十分具体的目标的完成情况决定着他们的政绩和前途。有一些是强制性任务（诸如计划生育、群体性暴力事件等实行“一票否决”），有一些是很重要的目标，如税收收入、引进投资。这类工作做得漂亮与否，决定着官员能否很快升迁。还有一些如修路、医疗服务等不那么硬性的目标，在每年的考核中没有太多实质性意义。同时，出于同样的原因，管理着村干部的乡干部也不是很重视其辖区的公共服务。这意味着官员们不在这类事情上操太多心，上报的相关数据或许也是随意写出来的。情况在好转吗？更多的资金流向了村庄，这是好消息。蔡晓莉近期参与了另一项大型调研，尽管数据的最终分析尚未完成，但初步的结论看起来还不错。我们已经知道的是，村里有了更多道路，更好的灌溉设施，更低的税费负担。有证据表明，通过一种被称为“社会主义新农村建设”的机制，更多来自上一级政府的转移支付流向村庄，尽管目前只有参与试点的一些村庄受益。随着“三提五统”各项收费和农业税的取消，加上种粮补贴和其他补贴，2000年以来农民实际收入显著提高。但是或许，最重大的改革和改善农村生活质量的希望将落在健康卫生以及新农村合作医疗制度（以下简称新农合）上。

第三，允许私人资本进来——要理解贷款机构能够盈利是这一行业可持续发展的唯一方式，尤其是对中小企业贷款。前面提到过，我在温州见到的很多民营企业家在制造业赚得大把资金，希望能有机会进入银行业。但是，我见到的这些人中间没有一个对当前的小额信贷监管环境感到满意。要开设村镇银行，必须找到一个银行做股东，但大多数在中国经营的银行（包括外资银行）不太情愿找合作伙伴。那些开立的村镇银行更希望找到具有中小企业贷款和小额信贷经验的合作者，而不是温州商人。开设小额贷款公司倒不必需要银行，但需要多个股东，且单个股东持股比率不超过20%，这意味着没有人能获得控股权——这是大多数温州商人最看重的目标。而且，小额贷款公司也不能吸储。

其中一个问题是农村地区基层政府没有分享到多少增值税。更高级层的政府将增值税牢牢攥在手里。村受到的影响最大，仅剩的几种税收被更上级政府拿走。村和乡享受的几点不多的好处可能是县和中央财政增加了农村基础教育投入，稍稍减轻了它们的负担，但总的来看，农村财政状况非常糟糕。国税总局2000年所做的一项研究估计，乡级政府获得上级政府转移支付资金仅1850亿元，仅为它们筹措资金的一半。为弥补资金缺口，农村各级政府合法征收各项费用860亿元，乱收费400亿元，强迫性村民义务劳动、实际为变相征税达到约560亿元。由此，你可以绘出这样一幅画面，2000年以前，地方政府不得不自谋出路找资金，当地的百姓由此必须生活在乱收费、乱摊派带来的沉重负担之下。

社会主义新农村建设带来相当多的好消息。继2005年投入3000亿元之后，2008年中央财政在农村地区和农业的投入很可能达到5620亿元。绝对金额增幅很大，但在政府总支出中所占份额没有发生变化。2005～2008年，中央财政在农村地区的总支出比率始终为9%。

本章我将从四个角度观察中国农村的生活质量。

但是，一些我在2008年有过交流的国内外农村金融专家却认为，这些数据过于夸大实际情况。其中一位专家引用一项调研数据称，很多地区面向农户的贷款比率较低。他认为，农信社出于政治原因夸大了数字。很多“农业”贷款可能实际上贷给了开办企业的富裕农户（他们仍然可以被称为“农户”），或者贷给了商业性农场。另一位专家认为，官方数字中包括了以前的未偿贷款，因此夸大了今天的信贷规模。另一位分析家认为，全国性农村贷款覆盖率没有多大意义。例如，在吉林省，农信社可能向60%～70%的农户提供贷款，而在四川、云南、贵州等地，这一比率不足10%。离乡镇越远的农户，得到农信社贷款的可能性越低。中国农业大学教授何广文于2005年在浙江做的一项调研显示，29%的中小企业获得了银行贷款，一般来自当地农信社（有时候是农行分行）。何教授发现，尽管部分银行/农信社开始以信用为基础发放贷款，但依法成立的公司可用资产作为抵押申请贷款，在中国这是获得贷款的一个关键条件。此外，农信社的放贷还不得不常常受制于行政压力。

一个拥有较好的道路和教育设施的村庄背后，最显著的因素是活跃的寺庙活动，或者全村性的宗族组织。最近30年，这两类中国传统的社会组织在很多村庄复兴。根据蔡晓莉的数据，2000年44%的村子具有某种形式的宗族组织。这类组织定期举行仪式和庆祝活动，同时深深“嵌入”当地社会生活，组织捐赠活动，进行小规模的项目建设，如修路等。蔡晓莉认为，这样的组织在当地社会生活中十分活跃，如果寺庙住持扬颂地方政府工作出色，后者就得到了道德上的表彰，因而在村民中享有威望。此外，公共精神也起了一定作用。如果农户知道村干部也受到当地一些NGO（非政府组织）的影响（控制），他们在捐钱出力方面会更为积极。蔡晓莉发现，拥有一座寺庙的村庄人均公共服务支出为109元，而没有寺庙的村庄人均公共服务支出只有60元。这是一个非常奇特的发现，显示农村的生活不只是经济和政治，远比金钱和权力更为丰富。社会也起着作用。

世界银行经济学家王梅使用57个县的数据估算出，2004年县级政府的债务总额为GDP的14%。今天这些数据很可能更高。没有人真正了解地方债务问题有多严重，但地方政府债务占到GDP的10%～20%是完全有可能的。

银监会2006年底到2007年所做的另一项工作是创建农村资金互助社，将它置于法律架构之下，使之具备法人资格。在资金互助社模式下，一定数量以上、符合一定条件的农民以自有资金入股，为社员提供存款、贷款、结算业务。当然，在此次获得合法身份之前，这种社员间的私下借贷活动是比较普遍的。当前，大多数省份展开了试点工作，部分规模较大，已经正常运行的资金互助社正式注册为法人。据何广文的调研，大多数资金数额较小，但正在形成一定规模。一家位于吉林省的资金互助社规模已经达到850万元，入股社员人数达数百。其他互助社主要在村际扩大规模。

小额贷款公司的试点也为慈善机构获得法律身份提供了一条路径。首家外资小额贷款公司南充美信服务有限责任公司（Micro Cred Nanchong）在四川南充挂牌成立，2007年10月开始投入经营，注册资本为5500万港元。南充美信主要面向当地微型及小型企业提供有担保和无担保小额贷款，贷款规模在5000～75000元之间。截至2007年底，南充美信发放有效贷款169笔，计划在2008年突破1000笔，平均每笔贷款规模为24000元。但南充美信也面临着同样的问题，资金只能来源于慈善，这限制了它在当前成功的基础上再接再厉扩大规模。如果不能吸储，只能依靠资本金，小额贷款公司是无法实现规模的。