虽然纳恩-科恩修正案设立了“主要部队计划-11方案”，以改革特种部队的资金来源，这项法案的措辞却可以进行多种解释。国防部有些官员争论说，这个新成立的司令部不应当提交自身的规划目标备忘录。这个备忘录对提高战备能力所需的方案和努力进行了界定，提出了理由，包括在一段时间内资金的分配（因此备忘录是制定预算的基础）。各军种都想控制自己的特种兵预算，以便把钱挪用到非特种兵建设上，而且他们长期以来一直就是这样做的。

在联合国成立后的头40年里，只进行了13次非战争行动，可是从1988至1994年，这种行动的数量就翻了一番还多——其范围更广、程度更复杂。美国特种作战部队作为执行美国国家政策的工具，到过世界上大多数国家。他们通过自身特有的军事技能、语言能力和文化知识，向那些国家提供了可能的帮助，担负了各种常规部队无法完成的使命。但是在许多情况下，美军的出现使东道国无法接受。

外国航空兵训练　1992年，我们设置了特种作战航空兵外国内部防务训练课程。我们帮助过许多国家，他们的空军已经落后，几乎毫无用处。为了解决他们在安全方面的需要，我们培养了一批特种作战部队训练干部，他们是操控飞机方面的高手，也是当地语言的专家。这帮助他们大大提高了满足安全需要的能力。

●　要有预测这种威胁、可能的袭击目标、武器类型以及大致地点的准确及时的情报来源，这是我们国家情报机构的责任（对于来自国外的威胁），也是联邦调查局的责任（对于来自美国国内的威胁）。

●　有高超技能、能够完成各种任务的部队，虽然年轻，但却十分成熟

战场作战计划是根据世界各地区的国家安全战略制定的，也是各地区司令长官的责任。这种把特定国家纳入考虑的作战计划，是与驻在国的大使一起商定的，并详细规定了那个国家安全帮助方面的需要。

由于他不断让我接触他的挑战与决策圈，所以在我继任之后，几乎没有经过过渡期。我面临的挑战是担当起他交给我的担子，并把部队建设向前推进。

非核的大规模杀伤性武器相对比较容易生产和运输。制造生物武器和化学武器的设备比较小，不容易被发现。

●　技术上／战术上有能力的领导，能作出理智的判断，在上级指挥官的意图范围内发挥主动性

●　纪律严明、训练有素的部队，从体能上和思想上做好接受艰难困苦和战斗危险考验的准备

林赛将军的最大挑战是，使他的指挥部成为推动国会授权重振特种部队的动力，而又不得罪常规部队的领导人。这可不是一件容易的事情，因为在军界圈子里，不少人反对特种作战司令部的存在。作为这个司令部的第一任司令，为了使它正常运转，林赛将军提出了几项要优先完成的工作。他们要组建司令部，选调参谋人员，进行人员培训，添置装备；建立必要的运作系统，包括信息、后勤供应及情报工作；建立履行自己职责和使命的必要关系；拿出“主要部队计划-11方案”，以确保特种部队掌控自己的财权；建立与下属部队、主管特种作战和低强度冲突的助理国防部长，以及配属给战地司令官的特种作战指挥部之间的指挥控制关系；确定世界范围内特种作战部队的需求状况；规划特种作战司令部的未来。林赛将军还面临着2个重大的作战行动的考验——他为此提供了训练有素并随时准备参战的部队——在波斯湾的“坚定意志行动”／“主要机会一号行动”，以及在巴拿马的“正义事业行动”／“促进自由行动”。在林赛将军的任期内，战地司令官对特种部队的使用次数大大增加。

●　对接受任务的部队进行训练，确保装备和部队协调运作

与此同时，对于把预算交给特种作战司令部的决定，国防部内有许多批评者表示不满，说这个司令部不可能提交什么规划目标备忘录。他们认为美国特种作战司令部没有搞这个备忘录的人才和专长。然而，1991年，司令部提交了一份佐证材料齐全的规划目标备忘录，总价值在32亿美元——它是第一个上报的，报得比其他军种都早。特种作战司令部第一次对自身使命要求进行了研究，在进行了有理有据的分析之后提出的规划目标备忘录，不是根据其他军种的要求“挪用”来的。

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佩里接到那份拟议中的使命说明后，在上面签了字。于是反扩散就成了特种作战司令部的一项正式使命。随之而来的是经费以及政府其他部门的正式合作和支持。

1987年以来，特种作战司令部换过6任司令：詹姆斯·J·林赛将军（1987年4月16日—1990年6月27日）、卡尔·W·斯廷纳（1990年6月27日—1993年5月20日）、韦恩·A·唐宁（1993年5月20日—1996年2月29日）、亨利·H·谢尔顿（1996年2月29日—1997年9月25日）、彼得·J·斯库梅克（1997年11月5日—2000年10月27日）、查理·R·霍兰德（2000年10月至今）。在对重大的军事变革作出反应时，每一任司令都在特种部队的建设中作出了自己的贡献。由于苏联的解体、美国军队的裁减、新侵略者国家的出现、地区不稳定性的增加、具有高度组织性的国际恐怖主义活动，以及大规模杀伤性武器的扩散——都使得美国常规部队指挥官、驻外大使以及政府其他部门越来越多地动用特种部队。

1. 具有高度伦理和职业标准、守纪律、有才干的领导是所有训练计划的关键，也是有战斗力的部队的关键。所有与特种作战部队有关的训练都必须把重点放在培养领导者上。

先进的信息技术使得极端分子可以在更广泛的范围内进行有效的联络；公开的可以利用的数据库成了与武器生产有关的技术信息的资料库；用于生产大规模杀伤武器的材料和技术越来越容易获取。许多这样的材料都被用于合法的商业目的。

唐宁将军任期内的主要挑战是：继续恢复特种部队的生机，使之成为一支21世纪的作战部队。为达此目的，唐宁将军为特种部队购置专用装备铺平了道路。在国防部减少预算的情况下，重新规划了特种部队的预算。他对资源分配的变更导致了更加有效的战略计划程序。

由于前苏联的解体，数以千计技术熟练的科学家成了潜在的雇佣对象和扩散源。这引起人们对于大规模杀伤性武器相关的材料和技术的保护、控制和接触的严重关切。恐怖组织的跨国威胁使得美国境内非军事目标遭受袭击的潜在可能性增加。

“这不假，”唐宁说道。“可是正如你看见的，我们有一支很有战斗力的精锐部队。这种事我们能干。”

在我35年的军旅生涯中，我从来没有碰到过比杰姆·林赛将军在建设特种作战司令部过程中所遇到的那么多复杂的挑战，也没有发现哪个军官能比他干得更好。如果要选择由谁来继任，肯定还是杰姆·林赛。他不仅培养了一支训练有素、卓有才干的参谋队伍，而且还建立起所有必要的作战系统。

早在1991年，特种作战司令部就高度重视如何对付这种威胁。要确保成功，有两个主要的要求：

另一项正在取得成果的主要计划是先进的海豹突击队运送系统。CV-22鱼鹰飞机研制计划也将给特种作战藏书网司令部的所属部队以更大的作战能力，使之能在各种天气条件下进行远距离插入和撤离。

●　在技术战术任务方面受过良好训练的小部队/小组

●　为所有特种作战部队设置专门的训练课程

●　监督所有特种部队人员的晋升、分配、保留、训练及专业培训

在他的任期内，特种部队经历了在波黑的从“联合警卫”到“联合铸造行动”的过渡，参与了在科威特和沙特阿拉伯的“沙漠雷电行动”，排除了萨达姆·侯赛因对联合国核查人员行动自由的限制，还参与了其他许多紧急任务及和平时期的行动。特种作战部队在盟国“联合铸造行动”中起了关键作用（这一行动迫使塞尔维亚军队撤出了科索沃），此外还参加了“联合警卫行动”，导致了科索沃和平协议的产生。

●　制定特种作战部队的条令条例、战术、技术和程序

在美国的武装力量构成中，特种作战部队所占比例不到1.4%，其经费只占国防部预算的3.5%。可是它的出动频率大幅增长却足以说明它的作用。1993年，特种作战司令部向海外派遣的部队平均为每星期2036人，在101个国家参与各种行动。到1996年，这个数字上升到4613人，到1999年，上升到5141人，所涉及的国家和地区达到149个。

“反扩散的使命应当有哪些？”佩里问道。

1987年1月1日，美国特种作战司令部举行成立大会。到会发表演说的有国防部副部长威廉·H·塔夫特四世和威廉·J·克罗海军上将。他俩都曾经反对过纳恩-科恩修正案。克罗上将在演说中告诫林赛将军说，新成立的司令部要融入军队的主流：“首先，要拆除特种部队和军队其他部分之间多多少少存在的那一堵墙。有人还想把那堵墙修得更高一些。第二，对军队的其他人进行教育——让更多的人认可并理解你在做什么，为什么要这样做，以及这样做的重要性。第三，把你们的努力融入军队的战斗力。”林赛将军知道，把这项建议付诸行动会遇到许多挑战（他把它称之为“运动式的”过程），因为国防部对建立特种作战司令部曾表示过反对态度。

司令部的采购办法突出了流线型的采购程序——改进现有武器或者购买“非开发性的”（现成技术）系统。这个办法使作战能力得到迅速的提高且花钱不多。

纳恩-科恩修正案使特种作战司令部第一次有了预算权和提交计划目标备忘录的权力。

20世纪90年代，这些行动大幅度增加。

向海外的部署对特种部队本身也大有裨益——它提供了训练外国文化和语言以及了解潜在行动地区的机会。

对规划的控制　美国特种作战司令部还为掌控自己的主要武器规划作了努力。

“我们将给你送一份草案。”

在完成规划目标备忘录并建立起主要项目控制之后，特种作战司令部已经完成了纳恩-科恩修正案所提出的各项目标。在里根总统批准成立特种作战司令部6年之后，该司令部已经控制了所有特种作战部队，掌握了自己的预算以及自身的现代化建设项目。

在许多紧急情况下，特种作战司令部利用自身的采购能力，向特种作战部队提供了最先进的技术，加速了装备的更新。例如，在“沙漠风暴行动”中，在把支努干直升机部署到伊拉克作战地区之前，就对它的生存能力进行了改进。

4个月之后，也就是1989年1月24日，助理国防部长威廉·H·塔夫特四世签署了一项备忘录，把“主要部队计划-11方案”预算权下放给特种作战司令部。此后不久，国防部长办公室于1990年10月1日下放了经过选择的“主要部队计划-11方案”的控制权，并于1991年10月把全部权力下放给特种藏书网作战司令部。

在各军种普通外科医生的帮助下，我们在布拉格堡建立了第一个医学院，培养特种作战部队的所有医疗卫生人员——这项创新大大改善了医疗卫生的效率和战备状态，而且节省了相当多的经费。

对司令长官和大使进行教育　在海湾战争之后，我花了大量时间与各路指挥官、特别是地区司令长官以及在任的大使接触，向他们通报了特种部队的作战能力，告诉指挥官们如何在他们的作战计划中发挥特种部队的作用，告诉大使们如何在他们的国家安全计划中发挥特种部队的作用。

●　研制与获取特种作战专用的装备、材料、用品与服务

此后，特种作战司令部不仅在开发和实际应用基本技术方面取得了巨大的进步，而且在特种作战人员为完成这项使命所需的各种技能的训练方面也取得了长足的进步。特种作战司令部的特种使命部队在这方面也取得了很大进展，但这还远远不够。问题的关键是要有及时准确的情报预警。

●　监督归其他统一指挥部指挥的特种部队的战备情况

这些努力依然是规定的使命要求，在国家机关的合作与帮助下，取得了很大进展——当然是我们主动提出的。韦恩·唐宁接替我之后，邀请了国防部长比尔·佩里亲自视察了我们开发的这种能力。国防部长很感兴趣。他问道：“这项使命应当给谁？”

参谋长联席会议下达给美国特种作战司令部的任务是：“训练特种部队，使之完成所分配的使命，在得到总统和国防部长的指令的前提下，规划和指导特种作战。”其使命责任包括：

在“沙漠风暴行动”后，斯廷纳花了大量时间唤起军内外人士注意特种部队的作战能力及其所取得的成功。支持战场司令官保持特种部队的战备状态，也是他优先考虑的事。最后，他说服了国防部长，在特种作战部队中建立了心理战部队和民事部队。这样，无论是在战时还是在平时，特种作战司令部都能指挥和控制这些部队，从而大大加强了指挥部的资金、训练、装备及组织能力。

●　找出这类武器的能力（在许可的和不许可的环境下），排除其危险，并将其转移到安全地区进行移交或摧毁，是特种作战司令部的中心任务之一。

●　巩固并递交主要部队计划-11（MFP-11）的方案与预算提案

“给我们，”唐宁回答说。

1990年12月10日，国防部副部长授权成立特种作战开发和采购中心。1992年，由于裁减，斯廷纳把司令部的采购和合同管理职能交给一个新的管理委员会，由负责采购的副司令领导，并提名这位副司令作为司令部负责采购和订购的长官。

在本书结束前，让我们很快地回顾一下美国特种部队的发展简史。

医疗卫生训练　过去，各军种都培训过自己的卫生兵——技术上熟练程度各不相同的卫生兵。

在新大使到任之前，我们都要向他们宣传特种部队的作战能力。每隔一两个月，我们都要与国务院协调，带领一批新任大使到布拉格堡，向他们做详细的介绍。这样一来，大使们对于充分利用特种部队就有了比较好的思想准备。

在他的任期内，特种作战部队的出动频率再次增加。特种部队参加了“尤里森二号行动”（索马里）、“支持与维护民主行动”（海地）以及“联合努力行动”（波黑），此外还有许多小规模的紧急行动和紧急部署。

特种作战司令部的任务是随着地缘政治环境的不断变化而变化的。苏联的解体以及地区性不稳定因素的增加，对美国特种部队的作战能力提出了更高的要求，部队出动的频率（节奏）增加，并在更大程度上被用于维和行动和人道主义行动。特种作战司令部的主要任务单上又增加了反扩散和信息战指挥控制战，并把反对恐怖主义的任务扩大到包括防御性的手段方面（反恐）。

即使有国会的授权，特种作战司令部发现，要建立“主要部队计划-11方案”99lib•net依然有很大的困难。苏联帝国解体之后，美国军队开始裁员，参谋长联席会议主席指示美国特种作战司令部要像其他司令部一样，进行相应的裁员。特种作战司令部依然“岿然不动”，但如果要正常运作，还缺少100个关键人员。司令部不得不采取审慎的措施以完成自身的预算任务。

“主要部队计划-11方案”的建立不仅给国会，而且也给林赛将军一种特殊的、独一无二的优先权。特种作战司令部也像其他兵种一样，将拥有自己的预算并有权确定自身的资金需要，包括研究和发展资金，以及装备和训练各兵种特种部队所需的资金。

建立主要部队计划-11方案启动了一个比较集中的资源处理过程，确保人们对特种作战要求和计划持一种公允的观点。

卡尔·斯廷纳对自己任期作了如下描述：

为了达到国会所预期的目标，我有2项主要任务：制定一项新的计划、规划、预算系统，以便构建特种作战司令部的备忘录与预算，并把仍然由其他军种负责的主要武器研发计划纳入本司令部的管辖之下。

这样的争论一直持续到1988年9月。纳恩和科恩两位参议员说明了国会的倾向性意见，说议员们“完全同意由特种作战司令部全面负责备忘录的准备工作”。国会当月就通过了第100-456号公共法案，指示特种作战司令部直接向国防部长提交一份备忘录。

2. 语言技能和文化培训使特种作战部队成为惟一适应我们的作战任务的部队，也是成功的基础。

自1987年以来，美国特种作战司令部已经为部队配备了一批经过改进的或新型的武器系统，几乎对特种作战的各个方面都产生了影响。其中有一些更加引人注目，它们是MC-130战爪Ⅱ型远程飞机，以及一种全新的情报系统（在任何一个司令部都是最先进的）。这两样东西都在“沙漠风暴行动”中得到了应用。此外，还有在“支持与维护民主行动”中使用的旋风级海岸巡逻艇。其他重要的采购包括：用于全天候插入行动的中程重型运输直升机MH-47E支努干直升机、用于近距离空中支援和侦察的AC-130U幽灵武装直升机、可以用陆运或C-5运输机空运的高性能马克Ⅴ型特种作战艇，以及海军特种作战司令部向往已久的快速运送和撤出海豹突击队的硬式充气艇。在花了大量金钱和时间之后，硬式充气艇计划提前完成，并超出了原先的所有设计性能，1988年荣获国防部颁发的优秀采购奖。

反扩散　特种作战部队司令部的一项主要任务就是预计不测事件，然后培养处理这个潜在危险的作战能力。由于苏联的解体以及由国家支持的恐怖主义活动日益复杂化，用大规模杀伤武器进行不对称袭击的威胁大大增加。

此外还有一些非常重要的、无形的好处。与所在国的军方和政府官员的个人关系，在未来的岁月里将给我们国家的利益带来很大的益处。

最后两项任务，即执行主要部队计划-11的方案与预算提案以及研制与获取特种作战专用的装备、材料、用品与服务，使美国特种作战司令部成为统一指挥中与众不同的司令部。这些责任——被称为“服务型的”——从此就完全由各兵种自己负责。国会给了特种作战司令部不寻常的权利，使之管理部队自身的机构、装备和资源。

亨利·H·谢尔顿将军在任期间，适逢资源极为紧张，而在世界范围内对特种部队的需求却大大增加。特种部队的活动频率增加了51%，人员部署增长了127%。仅1966年，特种部队就被部署到世界上142个国家，进行了120次反毒品行动、12次排雷训练任务，与其他国家进行了204次联合训练演习。谢尔顿将军任期内最大的特种作战行动是“联合努力／联合警卫行动”。这是在波斯尼亚的维和行动。特种部队帮助把非战斗人员撤出了利比里亚、塞拉利昂和阿尔巴尼亚。

3. 我们必须把训练的重点藏书网放在联合作战的要求上，必须像可能遇到的战斗那样进行训练。我们在未来将实行联合作战。

战备训练　训练是我们最重要的工作——我们必须常备不懈，不断训练。因此这也是我长期以来不断作出的最优先考虑的选择。

在他的任期内，特种作战部队的出动频率增加了35%。特种作战司令部支持了在世界范围内的一系列作战行动，其中最引人注目的是“沙漠盾牌/沙漠风暴行动”、“提供慰藉行动”（向库尔德难民提供援助）、“提供救济行动”、“恢复希望行动”（索马里救援行动）。

为了成功地完成使命，有三个基本方面：

制定规划目标备忘录　规划目标备忘录（POM）是第一步。最初的规划目标备忘录是1988年杰姆·林赛任期内完成并通过空军部（当时它是特种作战司令部在预算问题上的代理）上报的。到1990年10月，特种作战司令部才有了预算执行权。

彼得·斯库梅克将军优先考虑的是组织特种部队，使之适应国家安全的要求。为此，他启动了许多项目，还加速了许多项目——司令部的重组、规划、制定程序、获取支持，并把特种部队所属单位纳入一体化的资源与采购方案中。

根据法律规定，部队的训练、装备和部队现代化归各军种负责。司令长官不负责。他们接受交给他们的部队，并录用他们。长期以来，各军种一直把原先拨给特种作战部队的资金挪作他用。把财权交给特种部队是纳恩-科恩修正案的重要基础。

在同一时期，特种作战部队执行了范围非常广泛的“非战争行动”，包括人道主义援助、减灾、非战斗人员撤离、人道主义排雷、维和、危机反应、反恐、制裁、禁入、展示武力等多种行动。

力量的选择　从1987年以来，特种作战部队已经成了战场司令官和驻外大使的选择力量。特种作战部队介入了几乎所有的紧急行动以及数以千计的联合训练行动、和平时期的作战行动以及人道主义救援行动。我在上文已经提到过好几个紧急行动和训练活动。其他一些涉及特种部队各方面人员的重要行动包括：索马里（1992—1995）、海地（1994—1995）、波黑（1995—）、科索沃（1999—）以及马其顿（1999—）。还有许多行动由于安全方面的原因不能公开。

训练应当以潜在的任务方案为基础（包括和平时期的作战任务），应当成为最终应对可能毫无预兆的紧急情况的一种预演。这就需要进行所有的基本训练：单兵作业、集体作业、多重梯队作业以及联合作战。适当的训练——艰苦、符合实战、高标准，旨在培养和保持个人技能与特种技能——具有培养斗志昂扬的个人和单位，使他们成为高效、有战斗力的职业军队的作用。任何训练计划都必需把主要精力放在培养以下人员上：

“其他许多首选使命都已经给了你们，”佩里的回答显得犹豫。

提高战场特种作战指挥部的水平　我还做了大量努力来提升接受地区司令长官领导的特种作战指挥部的水平。各个指挥部都有一名具有特种作战指挥资格的将官，并配备了合格的特种作战人员。这些指挥部对地区司令长官负责，在和平时期负责特种部队的运作，在出现危机的时候，负责对特种作战部队的指挥。

1987年4月13日，里根总统批准成立特种作战司令部，4月16日国防部宣布成立美国特种作战司令部并提名詹姆斯·J·林赛将军为第一任司令。参议院一致通过对他的任命。

建立一个新的统一指挥部是一个非常复杂、政治上非常敏感的过程。到卡尔·斯廷纳担任特种作战司令的时候，他推动指挥部去完成纳恩-科恩修正案的条款，监督研制与获取“特种作战部队的专用”装备、器材、用品和服务，监督司令部根据特种部队使命要求上报充分合理的预算。