在政治制度方面，王莽也大事更张。他把中央和地方的官名、郡县名和行政区划，都大大加以改变。他还恢复五等爵，滥加封赏。官吏俸禄无着，就想方设法扰民。

始建国二年，王莽下诏实行五均六筦，企图以此节制商人对农民的过度盘剥，制止高利贷者的猖獗活动，并且使封建国家获得经济利益。五均是在长安以及洛阳、邯郸、临淄、宛、成都等大都市设立五均司市师，管理市场。每季的中月，司市师评定本地物价，叫作市平。物价高过市平，司市师照市平出售；低于市平，则听民买卖；五谷布帛丝绵等生活必需品滞销时，由司市师按本价收买。民因祭祀或丧葬需钱，可向钱府借贷，不取利息；欲经营生计而缺乏本钱的，也可低利借贷。

汉宣帝刘询是戾太子之孙，起自民间。他继位后慎择刺史守相，平理刑狱，并继承昭帝遗法，把都城和各郡国的苑囿、公田假给贫民耕种，减免田赋，降低盐价。这些政治经济措施，使阶级矛盾继续得到缓和，农业生产开始上升。由于连年丰稔，谷价下降到每石五钱，边远的金城、湟中地区，每石也不过八钱，这是西汉以来最低的谷价记录。过去，每年需要从关东漕运粮食六百万斛，以供京师所需，宣武五凤年间（前57～前54）大司农从三辅、弘农、河东、上党、太原各郡籴粟运京，关东漕卒因此罢省半数以上。这是三辅、河东等地农业有了发展的具体说明。沿边许多地方这时都设立了常平仓，谷贱则籴，谷贵则粜，以调剂边地的需要。更值得注意的是，沿边的西河郡（今内蒙古鄂尔多斯东胜区附近）以西共十一郡以及二农都尉，都因长期的屯田积蓄，到了元帝初年，有了可供大司农调拨的钱谷。

农民处境如当时的鲍宣所说，“有七亡而无一得”，“有七死而无一生”。哀帝采纳阴阳灾异论者的主张，企图用“再受命”的办法来解脱西汉统治的危机。他自己改称“陈圣刘太平皇帝”，改元“太初元将”。这充分暴露了西汉统治者空虚绝望的心情。

成帝时，西汉王朝走上了崩溃的道路。成帝大兴徭役，加重赋敛。假民公田的事不再见于记载。外戚王氏逐步控制了西汉政权，帝舅王凤、王商、王音、王根等兄弟四人和王凤弟王曼之子王莽相继为大司马大将军，王氏封侯者前后共达九人之多，朝廷中重要官吏和许多刺史郡守，都出于王氏门下。外戚贪贿掠夺最为惊人。红阳侯王立在南郡占垦草田至几百顷之多，连贫民开辟的熟田也在占夺之列。王９9lib.ｎｅt立把这些土地高价卖给国家，得到的报偿超过时价一万万钱。外戚在元帝时势力还不很大，资产千万者不多；他们后来家财成亿，膏田满野，宅第拟于帝王，都是在成、哀的短期内暴敛的结果。其他的官僚也依恃权势，大占良田，丞相张禹买田至四百顷，都有泾渭渠道灌溉，地价极贵。土地以外，他们的其他财物也极多。哀帝宠臣董贤得赐田两千余顷，贤死后家财被斥卖，得钱竟达四十三万万之巨。

在农民反抗斗争逐渐兴起的时候，汉武帝刘彻认识到要稳定统治，光靠镇压是不行的，还要在施政上有所转变，使农民得以喘息。他寄希望于“仁恕温谨”的“守文之主”卫太子（即以后所称的戾太子）。他曾对卫太子之舅、大将军卫青说：“汉家庶事草创，加四夷侵凌中国，朕不变更制度，后世无法，不出师征伐，天下不安。为此者不得不劳民。若后世又如朕所为，是袭亡秦之迹也。太子敦重好静，必能安天下，不使朕忧。”但是此时汉武帝还没有实现这一转变的决心。在他迟疑不决的时候，征和二年（前91）直指绣衣使者江充以穷治宫中巫蛊的名义逼迫卫太子，激起卫太子在长安的兵变。结果，江充被杀，卫太子也兵败自经而死。经过这一段曲折过程以后，武帝追悔往事，决心“与民休息”。他在征和四年断然罢逐为他求仙药而伤民糜费的方士，拒绝在轮台（今新疆轮台）屯田远戍，停止向西修筑亭障，并且下诏自责，申明此后务在禁苛暴，止擅赋，力本农，修马复令（养马者得免徭役）以补缺，只求不乏武备而已。同时，他还命赵过推行代田法，改进农具，以示鼓励农业生产。这样，农民暴动暂时平息了。

王莽改制所引起的混乱愈来愈大。他为了挽回威信，拯救危亡，一面继续玩弄符命的把戏，一面发动对匈奴和对东北、西南边境各族的不义战争。沉重的赋役征发，战争的骚扰，残酷的刑法，使农民完全丧失了生路。据官吏报告，人民苦于法禁烦苛，手足无措；尽力耕耘，不足以给贡税；闭门自守，又受邻伍铸钱挟铜的株连。奸吏烦扰人民，人民无路可走，不得不起为“盗贼”。严重的天灾也不断袭击农村，米价高达五千钱、万钱一石，甚至黄金一斤只能易豆五升。这种情况更促使农民暴动风起云涌。西汉宗室旧臣反对王莽的斗争也不断发生，而且逐渐与农民的斗争发生联系。在西汉统治的穷途末路中登上历史舞台的王莽，不能解脱社会危机。更始元年（公元23），王莽政权终于在起义农民的打击下彻底崩溃。

货币不合理的变革，引起了经济混乱，加速了王莽财政的崩溃和人民的破产。他滥行五家连坐的盗铸法，实际上恢复了残酷的收孥相坐律。犯法的人没为官奴婢，铁索系颈，传诣钟官，以十万数。到达钟官以后，还要易其夫妇，以致愁苦而死者十之六七。这项法令增加了汉末以来奴隶问题的严重性，使人民受苦最深，人民的愤恨最大。

昭帝始元六年（前81），御史大夫桑弘羊等与郡国所举贤良、文学六十余人辩论施政问题。贤良、文学力主罢盐铁、酒榷、均输官，以示节俭，并进而对于内外政策提出许多主张。这就是有名的盐铁之议，桓宽的《盐铁论》一书，即根据这次辩论写成。贤良、文学之议，对于“休养生息”政策的继续实行，对于安定局面的继续维持，起了促进作用。但是他们关于盐铁等方面的具体要求，多未被西汉政府采纳。始元六年七月，诏罢郡国榷酤和关内铁官，其余盐铁等政策，仍遵武帝之旧。

西汉的社会经济发展过程，同时是愈来愈严重的土地兼并过程，也是农民重新走上流亡道路的过程。还在所谓文景之治的升平时期，就隐伏着深刻的阶级矛盾。贾谊为此警告文帝说：“饥寒切于民之肌肤，欲其无为奸邪，不可得也。国已屈矣，盗贼直须时耳！”贾谊笔下的“盗贼”，指的就是行将出现的农民暴动。

居摄二年，王莽加铸错刀、契刀、大钱等三种钱币，规定错刀一值五千，契刀一值五百，大钱一值五十，与原有的五铢钱共为四品，同时流通。始建国元年，王莽废错刀、契刀与五铢钱，另作小钱，与大钱一值五十者并行，并且颁令禁挟铜炭，以防盗铸。始建国二年，王莽改作金、银、龟、贝、钱、布，名曰宝货，凡五物（钱、布皆用铜，共为一物）、六名、二十八品。人民对王莽钱币毫无信任，都私用五铢钱，王莽又加严禁，人民反抗不已。王莽迫于民愤，暂废龟、贝等物，只行大、小钱，同时加重盗铸的禁令，一家铸钱，五家连坐，没入为奴婢。地皇元年，王莽又尽废旧币，改行货布、货泉二品。

哀帝时，西汉王朝的危机更加严重。师丹建议限田、限奴婢。孔光、何武等人拟定了一个办法，规定诸王、列侯以至吏民占田以三十顷为限；占奴婢则诸王最多不超过二百人，列侯藏书网、公主一百人，以下至吏民三十人；商人不得占田，不得为吏。这个办法受到当权的外戚官僚们的反对，被搁置起来了。

商人的势力，这时又大为抬头。长安、洛阳等地多有资财数千万的大商人。成都大商人罗裒垄断巴蜀盐井之利，还厚赂外戚王根、幸臣淳于长，依仗他们的势力，在各郡国大放高利贷，没有人敢于拖欠。

元帝时，西汉社会险象丛生。农民由于受乡部胥吏无端勒索，尽管由政府赐给土地，也不得不贱卖从商，实在穷困已极，就只有起为“盗贼”。元帝为了怀柔关东豪强，消除他们对西汉王朝的“动摇之心”，甚至把汉初以来迁徙关东豪强充实关中陵寝地区的制度也放弃了。儒生京房曾问元帝当今是不是治世，元帝莫可奈何地回答：“亦极乱耳，尚何道！”

王莽颁布这个诏令的目的，不是也不可能是真正改变私人的封建土地所有权和奴婢的社会地位，而是冻结土地和奴婢的买卖，以图缓和土地兼并和农民奴隶化的过程。在此以后，地主官僚继续买卖土地和奴婢，以此获罪的不可胜数，因此他们强烈反对这个诏令。始建国四年，王莽不得不改变这个诏令，宣布王田皆得买卖，犯买卖奴婢罪者也不处治。这样，王莽解决当前最主要的社会矛盾的尝试，很快就失败了。不过王莽所定王田、私属之制和山泽六筦之禁，名义上还存在，直到地皇三年（公元22），即王莽政权彻底崩溃前夕，才正式宣告废止。

成帝即位不久，今山东、河南、四川等地相继爆发了农民和铁官徒的暴动。建始四年（前29），有东郡茌平（今山东茌平）侯毋辟领导的暴动。阳朔三年（前22），有颍川（今河南禹州）铁官徒申屠圣等的暴动。鸿嘉三年（前18），有自称“山君”的广汉（今四川金堂）郑躬所领导的暴动。永始三年（前14），有尉氏（今河南尉氏）儒生樊并等和山阳（今山东金乡）铁官徒苏令等的暴动，苏令暴动经历十九郡国，诛杀长吏，夺取库兵，声势最为浩大。

武帝前期，东郡（治今河南濮阳）一带有农民暴动发生。以后流民愈来愈多。元封四年（前107），关东流民达到二百万口，无户籍者四十万口，天汉二年（前99）以后，南阳、楚、齐、燕、赵之间，农民起义不时发生，南阳有梅免、百政，楚有段中、杜少，齐有徐勃，燕赵之间有坚卢、范主之属，大群至数千人。在关中，也有所谓“暴徒”阻险。起义农民建立名号，攻打城邑，夺取武库兵器，释放死罪囚徒，诛杀郡九-九-藏-书-网守、都尉。至于数百为群的农民，在乡里抢夺地主的粮食财物，更是不可胜数。汉武帝派“直指绣衣使者”分区镇压，大肆屠杀，但是农民军散而复聚，据险反抗，不屈不挠。汉武帝又作《沉命法》，并规定太守以下官吏如果不能及时发觉并镇压暴动，罪至于死。

平帝死，孺子婴立，王莽继续辅政，称摄皇帝。汉宗室刘崇和东郡太守翟义相继起兵反对王莽，关中二十三县民十余万群起响应，一度震动长安，但都被压平了。居摄三年（初始元年，公元8年），王莽自立为帝，改国号曰新。为了解决西汉遗留的社会矛盾，王莽陆续颁布法令，附会《周礼》，托古改制。

六筦是由国家掌握盐、铁、酒、铸钱、五均赊贷等五项事业，不许私人经营；同时控制名山大泽，向在名山大泽中采取众物的人课税。六筦中除五均赊贷一项是平准法的新发展以外，其余五项都在汉武帝时实行过。王莽用来推行五均六筦的，多是一些大商贾，这也同武帝以贾人为盐铁官一样。但是武帝凭借强大的国家力量，能够基本上控制为国家服务的商人；而王莽则没有这样的力量可以凭借，所以对这些人也无能为力。这些人乘传巡行，与郡县通同作弊，盘剥人民，损公肥私。所以王莽实行五均六筦，同武帝实行同类措施相比，其结果也就各异了。

汉武帝统治时期，一方面社会经济发展到颇高的水平，非遇水旱，则农民大致可以勉强自给；另一方面，豪强之徒兼并土地、武断乡曲的现象，比以前更为严重。官僚地主无不追逐田宅、产业和牛羊、奴婢，交相压榨农民。武帝外事四夷，内兴功利，在完成了辉煌事业的同时，也耗尽了文、景以来府库的积蓄，加重了农民的困苦。贫困破产的农民，多沦为豪强地主的佃客、佣工，受地主的残酷剥削。农民卖妻鬻子，屡见不鲜。针对这种情形，董仲舒曾建议“限民名田”，“去奴婢，除专杀之威”，和“薄赋敛，省徭役”。他认为，如果富者足以表现尊贵而不至于骄奢，贫者足以维持生活而不至于忧苦，那么，财富不匮，上下相安，维持统治就容易了。显然，董仲舒的思想和建议，着眼于地主阶级的长远利益而不符合其眼前利益，所以无法实行。从此以后，农民的困苦更是有加无已。

官府手工业继续得到发展。齐三服官，蜀、广汉

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以及其他各郡工官，东西织室，生产规模都很庞大。铜器及铁器制造等手工业呈现繁荣景象。所以班固称赞宣帝时技巧工匠器械，元、成间很难赶上。

始建国元年（公元9），王莽下诏，历数西汉社会兼并之弊，其中最主要的是土地问题和奴婢问题。诏令说到权势之家占田无数，而贫弱之人连立锥之地都没有；又置奴婢市场，把奴婢同牛马关在一起，专断奴婢性命。针对这种情况，诏令宣布：天下的土地，一律改称王田；天下的奴婢，一律改称私属，都不许买卖。男口不足八人而土地超过一井（九百亩）的人家，把多出的土地分给九族、邻里、乡党。无田者按一夫百亩的制度受田。有敢表示违抗者，流放四裔。

汉宣帝被封建时期的历史家称为“中兴之主”，刘向赞扬他政教明，法令行，边境安，四夷清，单于款塞，天下殷富，百姓康乐，其治过于太宗（文帝）之时。但从另一方面看来，当时西汉统治集团积弊已深，豪强的发展和农民的流亡，都已难于遏止，所以阶级斗争的形势外弛内张，实际上比文帝时要严重得多。胶东、渤海等地，农民进行暴动，早已发展到攻打官府、抢夺囚徒、搜索朝市、劫掠列侯的程度，连宣帝自己也承认当时民多贫困，“盗贼”不止。

武帝死后，霍光辅佐八岁的昭帝，继续实行武帝晚年的政策，“与民休息”。短短的几年内，流民稍还，田野益辟，政府颇有蓄积，西汉统治相对稳定。

在农民战争迫在眉睫、西汉王朝摇摇欲坠、“再受命”说风靡一时的时候，王莽继诸叔之后出任大司马大将军，辅政一年多。哀帝即位后，王莽失势。当丁、傅等外戚和其他达官贵人激烈反对限田之议时，太皇太后王氏（即原来的元帝王皇后）表示，愿意把王氏家族除冢茔以外的田地全部分给贫民。平帝时，王莽复任大司马，屡次损钱献地，收揽民心。在政治上，他一方面排除异己，穷治与平帝外家卫氏有关的吕宽之狱，连引不附王氏的郡国豪杰，死者以百数；另一方面，他又极力树立党羽，笼络儒生，让他们支持自己夺取政权的活动。在这种情况下，各地上书颂扬王莽功德者，以及献祥瑞、呈符命者，络绎于途。这些人都力图证明汉祚已尽，王莽当为天子。