二、南京国民政府的社会救济行政体制南京国民政府存续的22年间，社会救济行政体制大约经历了三个阶段，发生了三次变革。

起来，同时，传统的社会救济机构在政府的组织系统中不复存在”。

新社会部除继续办理前中央社会部主管业务外，并接办各有关机关业务。其中有关社会救济事项由社会福利司负责办理，其主要工作内容有：失业救济、残疾老弱救济、贫民救济、无正当职业者之收容教养、贫病医疗护产之倡导推行、救济经费之规划及审核稽查、救济设施之设置指导监督、慈善团体之指导监督、国际救济之联系推行、社会救济制度及社会救济业务之规划指导改进、社会救济工作人员之甄用考核奖惩、其他有关社会救济事项。

地方社会救济行政管理机构随着中央管理机构的变化而不断变化。1913年北洋政府颁布法令规定省行政机关称行政公署，由其内务司兼管社会救济事务。1914年袁世凯为复辟帝制，恢复清制称谓，将省行政机关称巡按使署，下设政务厅和财政厅，由政务厅之内务科兼管社会救济工作。袁世凯称帝失败后，机构名称复旧，大总统黎元洪复将巡按使改为省长制，由省长公署下设的政务厅兼管社会救济。

第一阶段：全面抗战爆发前的10年。

一、北洋政府时期的社会救济行政体制北洋政府的前身为湖北军政府和南京临时政府。1911年10月11日，即武昌起义的第二天，湖北军政府宣告成立，军政府下设四部，社会救济工作由政事部下属内务局兼管。后内务局改为内务部时，善举、公益等事项由该部负责。军政府存在时间较短，有些工作尚未展开，即被南京临时政府所替代。临时政府成立时，中央设内务部，省设民政厅，内务部民治司和卫生局兼管社会救济事务。

南京国民政府成立后，对前政府的社会行政机构作了适当的变革，1928年4月内务部改为内政部，一直到抗战全面爆发前，社会救济常设机关主要为内政部。内政部下设总务司、民政司、警政司、地政司、礼俗司和统计处。民政司职掌赈灾救贫及其他慈善事项。根据1928年6月内政部颁布的《内政部各司分科规则》民政司下设四科，由第四科掌理社会救济和其他社会福利事项，具体包括贫民救济、残废老弱救济、勘报灾歉及蠲缓田赋审核、地方罹灾调查赈济、防灾备荒、慈善团体考核、慈善事业奖励、地方筹募赈捐审核及游民教养事项。可见，民政司执掌繁杂，然而权力有限，若遇到灾荒降临，职掌的权限使其难以统筹全局，协调各种社会力量来赈灾济难。

1931年以前，为救济一些省份的严重水灾，国民政府曾建立一些临时性、地区性的救灾机构。如1928年3月成立直鲁赈灾委员会，1928年底成立豫陕甘赈灾委员会和两粤赈灾委员会。这些赈灾机构由于是地方性组织，难于统筹全国救灾事宜。为了解决分散孤立状况，1929年3月，赈灾委员会成立，隶属于行政院，从而将全国的地方性救灾机九-九-藏-书-网构合成一个全国性统一的救灾组织，专门掌理灾罹赈济。

1945年9月12日，国民政府又公布了《善后救济分署组织条例》依照条例规定，行总在全国收复地区设置分署，在各指定区域内办理善后救济事务。根据收复区地域特点和被难情况，行总将分署划为东北分署（包括东北十省两市）、冀热平津分署、晋绥察分署、鲁青分署、河南分署、苏宁分署、安徽分署、湖北分署、湖南分署、广西分署、广东分署、江西分署、浙闽分署、台湾分署、上海分署等15个分署，在滇西、福建和中共抗日根据地设立5个直辖办事处。

具体而言，行总负责难民输送及复业；难民福利；难民工业；流离人民之调查；工商业损害调查；泛滥区域之灾情调查；其他有关善后救济之调查。

行总在两年存续期间，协助150万人返归故里，施放粮食90万吨，衣着2.8万吨，受惠者6000万人，另赈济湘桂一带因饥荒而面临死亡边缘的饥民500万人，使成千上万人从颠沛流离的生活中，获得了休养生息与受教育的机会。

至于民治司所属下属机构，1914年7月29日公布的《内务部厅司分科章程》规定，民治司设置五科，由第四科专管救济及慈善事项，后多经变更各司、科职掌，到1917年第四科负责的事务增至16项，即地方罹灾救济、地方蠲缓正赋钱粮、地方筹办赈捐之核准、地方捐赈人员奖励、地方粮食出口考核、地方备荒积谷、筹备八旗生计、红十字会之设置救济及奖励、京师平粜、京师冬防收养贫民散发棉衣及开辟临时粥厂、育婴恤嫠及其他慈善事业，以及经管游民习艺所、济良所、教养局和贫民工厂、地方善堂。民治司可谓事务繁多，工作繁杂，任务艰巨。

然而，民国社会行政还存在着一些问题，最主要的是社会救济人才的缺乏和社会行政理论与技术的不完善。就人才欠缺来说，社会救济事业率由政府委任年高望重的绅董或殷商富户之做好事者来办理。一般社会行政人员，多非专门人才，对社会救济事业所需要的奉献精神、耐劳忍怨、健全人格、宽善之心及知识等缺乏训练。就社会行政理论而言，对社会救济尚不能从“民有、民治、民享”的高度来认识，难免有将其视为社会上层对社会底层的一种施惠，而办理社会行政的人才，或长于经验而缺乏理论，或长于西方理论而不能结合中国实际，方枘圆凿，难收实效。

行总的工作是办理中国善后救济，使日本侵略所破坏的城市、受难乡村民众能够在战后得到衣食住行等最低生活条件，使农工矿交通等生产事业可以早日恢复正常，即“复员”恢复正常的经济生活。

社会救济首重社会政策与社会行政，民国历经38年，社会救济行政体制经历了数个政府的交替变革，其中，北洋政府和九-九-藏-书-网南京国民政府存在时间最长，社会救济行政体制影响最大，我们考察民国社会救济行政管理体制的交替变革，可以进一步认识中国社会管理工作从传统向现代转变过程中的曲折或进步。

赈济委员会作为战时办理全国救济事宜的临时性机构，随着战争结束，其使命也宣告完成。1945年11月，该会撤销，其业务归并到善后救济总署。

民国灾荒仍然严重，迫于形势，北洋政府逐步重视社会救济机构对社会稳定的重要作用。1920年10月，直、鲁、豫、晋、陕各省旱灾严重，北洋政府除派员办理赈粜外，还组织“国际统一救灾总会”设置赈务处。赈务处附设于内务部，根据1923年5月23日公布的《赈务处暂行章程》规定处长由内务部总长兼充，副处长由司长兼充。处内分置总务、赈粜、工赈、赈务、运输五股办事。为了统一全国赈务事宜，赈务处的权限和规格提升，1924年10月17日公布的《督办赈务公署组织条例》和《附设赈务委员会章程》规定署内分置总务、赈务、稽查三处办事。督办直属大总统，由大总统特派，会办由大总统简派。督办赈务公署主办全国官赈，凡海关附加收入的全部均由其支配，所有灾区赈济事宜，赈务各官署得随时向它报告。北洋政府提升赈务机构地位，反映了灾荒问题的严重性。

而在道一级行政机关则由下设的内务科来管理，直到1924年道作为一级行政机构撤销为止。相应地，县一级的社会救济工作也由内务科来负责。

根据联总公约的规定，工作期限以两年为限。1947年行总工作结束之前，救济行政急需调整，根据行政院会议决议，行总的救济业务移交社会部办理，善后业务移交新成立的善后事业委员会继续办理。

北洋政府时期设立的赈务处这一临时救灾救济机关被国民政府所继承，1928年赈务处成立，直隶于国民政府，主管各灾区赈济及慈善事宜。赈务处地位较高，处长由内政部长兼任，副处长由国民政府委员兼任。赈务处下置赈款委员会和总务、调查、赈济三科。

根据这一指示，国民政府乃于1940年10月公布《社会部组织法》11月16日社会部正式成立，谷正纲为首任部长。社会部为最高社会行政机关，内设三司，组织训练司、社会福利司、总务司。

赈济委员会为办理各省区难民救济事宜，除了将各省、县赈务会、难民救济分会等即行改组，成立“省赈济会”、“县赈济会”以资调整而一事权，还在全国设立6个救济区，在难民转徙路线上，设立26个难民运送总站和132个分站，166个招待所，皆派员指导管理，以提高工作效率，减轻难民痛苦，增强难民对抗战胜利的信心。

总会由“行政院、内政部、军政部、财政部、实业部、交通部、铁道部、卫生署、赈务委员会各派高级职员一人为委员，以行政院所派之委员为主任委员”从而建立起一套上下有序、分级负责的难民救济体制，专办难民收容、运输、给养、救护、管理等事项。然而，随着战争进一步扩大，难民数目成倍增加，非常时期难民救济委员会的缺陷也显露出来，一是协调各部、委、署力量有余而事权不专不大，无法确实负责，增高效率；二是在职守上与赈务委员会有许多重复之处。赈务委员会权力较小，位列各部之下，委员长不得列席行政院会议，权轻使其无力统筹全局。由于已有的救济机关无法适应抗战救济难民的需要，于是，国民政府决定统一难民救济机构，提高赈济行政的权力和效率，以执行政府的战时赈济政策。经国防最高会议交办，行政院审议结果，于1938年4月27日成立“赈济委员会”将原设之赈务委员会、行政院非常时期难民救济委员会总会合并改组，并将内政部民政司所职掌的救济行政，亦划归赈济委员会掌管。从此，内政部民政司的职掌大为缩小。这年公布的《内政部组织法》规定，民政司负责的社会救济工作仅为“赈灾救贫及其他慈善事项”赈济委员会虽作为一临时性机构，但其权力较重，委员长为特任，并出席行政院会议。行政院副院长孔祥熙兼任委员长，原赈务委员会委员长许世英代理委员长，屈映光任副委员长。赈济委员会主要是为救济难民、灾民设置，其具体职掌为：救济灾难机关及团体之指导监督；赈款之募集、保管、分配；灾民难民之救护、运送、收容、给养；灾民难民之组织训练、移殖配置及职业介绍；灾民难民生产事业之举办及补助；急赈工赈平粜之举办或补助；勘报灾歉之审核；防灾备荒之设计；捐款助赈及办赈出力之奖励；慈善团体之指导监督；残废老弱之救济；孤苦及被灾难之儿童教养；贫民生活之扶助；游民技能之训练；贫病医疗之补助；等等。九九藏书网

关于地方社会行政机构，社会部改隶后，国民党中央第一六五次常会决定，各省在省政府之下设置社会处，或于民政厅内设社会科，主管人民组训、社会运动、社会救济、社会福利等事宜。其直属行政院之市，则由社会局主管。在县市政府，设置社会科。

社会部在这一阶段，业务范围有所调整，先是社会福利司的设立，管理社会保险、社会服务、职业介绍、贫苦老弱残废收容教养等事项，使民国社会福利与传统社会救济之间画了一条明确的界限。然而，社会福利司的职掌范围过广，不利于管理和社会福利事业的发展。1947年行总被裁撤时，社会救济业务划归社会部，社会部职掌陡增，另外，国民政府为进一步推进社会保险事业发展，筹划成立社会保险局，这样，社会保险业务就从社会福利司划拨出来，使社会福利司的职掌专门化。调整后的社会福利司下设四科，第一科负责农工福利及国际劳工事项，第二科掌理国民就业，第三科执掌社会救济，第四科主办儿童福利。至此，“国民政府专一的社会福利机构才建立

为了接转联总分拨给中国的物资，在上海、天津、青岛、九龙、广州、大连设储运局。

抗战之初，难民云起，为救济难民，1937年9月7日行政院通过《非常时期救济难民办法大纲》决定成立“非常时期难民救济委员会”在南京设立总会，在省及院辖市设立分会，九九藏书网在县市设立支会。

北洋政府时期，中国还有一些群众性、国际性的救灾救济团体，主要有中国红十字会、国际统一救灾总会和华洋义赈会等。这些民间机构分别由不同政府行政部门监督管理。如红十字会受海军部、陆军部和内务部监督，其他各团体多由内务部管理。

赈务委员会在各省、市设有下级对应机关。根据《赈务委员会组织章程》规定凡被灾省份为办理本省赈务得设省赈务会，省赈务会由省政府聘任省政府委员、省党部委员、人民团体成员各数人组成，内设总务组、筹赈组、审核组。各市、县因办理赈务，可以设立市、县赈务分会。

行总实行署长负责制，蒋廷黻为署长。根据1945年1月23日国民政府公布的《善后救济总署组织法》下设四厅四处：储运厅、分配厅、财务厅、赈恤厅、调查处、编译处、总务处和会计处。其中有关社会救济业务由赈恤厅和调查处负责。

北洋政府成立后，1912年8月，内务部颁布《内务部官制》规定内务总长管理赈恤、救济、慈善及卫生等事务，并“监督所辖各官署及地方长官”同时，还具体规定由内务部所设置的民政司执掌贫民赈恤、罹灾救济、贫民习艺所、盲哑收容所、疯癫收容所、育婴恤嫠、慈善及移民等事项；由卫生司执掌传染病、地方病的防治、种痘及车船检疫等事项。由此可见，内务部的民政司和卫生司管理社会救济工作。内务部最多时有11个司，后有所减少。1912年12月22日公布的《修正各部官制通则》将民政司改为民治司，并将卫生司的职掌归并到警政司，兼管有关社会救济事宜。1914年7月10日颁布《修正内务部官制》规定，“内务部直隶于大总统”并将原属总长的职权改为部的职权。这样，内务总长的实际权力削弱了很多。上述变化表明，袁世凯政府开始重视社会保障机关的统治职能。

社会部原系国民党党部所辖机构，成立于1938年3月，主管民众组训和社会运动，目的在于“指导党员在自治、慈善、开垦、保育等社会团体中之工作，协助社会团体之组织”。至于一般社会行政，则仍由内政、经济和赈济委员会分别负责。但随着抗战的进行，事多推诿的弊端暴露，为统筹全局，提高行政效率起见，国民政府决定将社会行政进行统一规划。1939年11月，蒋介石在国民党五届六中全会上指示：“合作事业宜划归社会部主管，社会部可改隶行政院。”wwｗ.99ｌib.nｅｔ

抗日战争期间，国民政府的社会救济行政体制变化较大，主要原因是难民救济事业浩繁，倘若只按照消极的方针来处置，不免消耗人力和物力，于抗战极为不利，为了集中人力、物力，争取抗战的胜利，必须有系统、有计划地整理已有的救济工作，调整各个救济机构，以利于抗战的进行。为此，调整社会部、组设赈济委员会和其他救济机构，以理顺社会行政体制。

如1931年江淮流域大水灾，数省受灾，数千万人成为灾民，救济事务经纬万端，国民政府不得不将第四科职掌的许多救灾及其他社会救济事务移向其他机关办理，或设置新的机构进行管理。

由上述可见，北洋政府的社会救济管理体制实行中央、省（道）、县三级管理，除常设机构外，尚有非常设机构，负责大灾大难的救济管理。但从机构沿革来看，主要是沿袭南京临时政府的有关法令而逐步完善起来的。救灾机构的增添表明北洋政府比较关注社会救济问题，但其实施如何，需靠实践和效果来检验。

这样，国民政府下辖两个赈灾机关，职能重叠，机构重复，事多推诿，为解决这一问题，1930年1月，两个机关合并，成立一个新的机构——赈务委员会。赈务委员会主要负责由于国内自然灾害所造成的灾民以及国内战争所造成的难民救济。根据《赈务委员会组织条例》规定，赈务委员会以内政、外交、财政、交通、铁道、实业各部部长为当然委员，下设总务科、筹赈科、审核科三科，总务科负责筹划会务、编辑刊物、购置物品等；筹赈科负责筹募赈品、赈款、赈品的运输、免税及免费各项护照的办理；审核科审核赈款、赈品的出纳等。

第二阶段，抗战的八年。

第三阶段，抗战结束前后至国民党在大陆失败止。

从上述情况来看，临时性社会救济机构变化较大，民政司第四科的职掌范围并未因新的救灾机构的设置而专门化。这反映了民国灾荒的严重及国民政府对灾荒救济的重视。

其中，民治司负责抚恤、移民及慈善团体的管理等；卫生局负责预防和治疗传染病和地方病等。各地方由于局势不定，社会救济职掌一般由各都督兼管。

第二次世界大战，使世界多国人民颠沛流离，家园被毁，财产损失严重，解决因战争所导致的灾难和痛苦，绝非一个国家的力量所能担负。基于此共识，1943年11月9日，44个国家代表在美国签订了《联合国救济善后公约》并决定成立“联合国善后救济总署”简称“联总”作为执行机构。中国是联总发起国，于1945年1月成立联总中国分署，名为“行政院善后救济总署”简称“行总”直隶于行政院，地位与各部平级。

1931年特大水灾发生后，国民政府特设救济水灾委员会，直隶于国民政府，专司临时赈恤、事后补救及防灾等事务；以宋子文为委员长，许世英、孔祥熙等人为委员。该会应办事项与行政院所属之内政部赈务委员会、财政部、实业部等机关密切联系，并规定，所有救济水灾委员会与各省市、各团体有关事项，可由该会直接以文电办理。可见，救济水灾委员会事权极大，地位颇高。

三、结论通过分析，不难看出，民国社会救济行政初步建立起了以总统制为核心的中央一级专职救济机构，明确了救济工作为一项重要的政府行为。民国社会救济行政向着系统化、专门化的方向发展，并且社会救济行政成为社会保障机构的组成部分，表明民国社会事业的进步。